现实政治实践中，许多好的制度却不能达致预期效果，出现了制度“空洞”“虚置”等现象。这是一个十分重要的政治课题，也是一个长期困扰党和国家政治生活的一个现实难题。破解这一难题，还是应坚持以科学发展观为指导，在遵循制度自身运行规律的前提下，进行大胆的制度革新，关键是要坚持制度的整体性建构原则，充分发挥制度应有的功能效力。

　　按照制度革新与变迁中的功能特征和要求，首要的问题是必须坚持制度的科学设计原则，而制度的科学设计关涉诸多方面的要素，包括公平性、程序性、效率性、层次性等诸多方面。但就今天政治社会现实而言，我们尤其要注重制度的整体性建构。因为改革开放以来，各个领域都制定了相当繁多的制度，但为什么效果不佳，总是显现有“制度”而无“制度治理”的情况，党风、官风、学风、商风的腐败仍有蔓延之势，寻其原因是这些众多的制度缺乏有机整体性，许多制度彼此隔离，形成制度“孤岛”现象，制度“孤岛”使许多好的制度功能难以发挥，成为摆设，这是形成制度“空洞”和“虚置”的直接原因。制度“空洞”和“虚置”造成了许多现有制度资源的严重浪费。以党内民主制度建设为例，改革开放以来，执政党依据社会发展和自身发展需要，先后制定、发布了大量涉及党内干部监督、党员民主权力保障等有关党内民主监督的法律法规“条例”“意见”“准则”等，总数统计有80余件之多，应该说党内监督制度已经够全面的了。但是，许多贪官依然视监督于不顾，照贪照腐。这不是党和政府对反贪反腐的认识不够，也非制度的数量不够，而是制度的整体性缺失造成了制度的“空洞”和制度“虚置”，从而导致贪官们有机可乘。

　　制度的整体性建构就是同时关注四个相互关联的制度建设环节：一是制度的重点性。比如对于党政干部反腐倡廉建设，宜将重点放在建立干部财产公示制度和司法垂直管理制度两个层级上，在这方面，香港和其他一些国家的廉政建设就是我们的很好镜鉴，那些不疼不痒的制度就算堆积如山，也收效甚微。二是制度的严密性。各个制度应相互衔接，环环相扣，这是避免制度“空洞”的重要条件。许多好的制度，因为衔接性不强，前后呼应不够，某一处出现“短板”，结果使已有制度成为摆设、装饰，在滥权和腐败行为面前变得软弱无力。三是制度的执行性。有了制度，一定要认真执行，做到令必行，行必果。我们不是没有制度或者说是好的制度，应该深入检视执行环节上的力度有没有，因为不执行，就造成制度资源的虚置和浪费。制度不执行怎么办？监督制度要跟上，也就是上述第二点提到的制度要有严密性，环环相扣。四是制度的补救性。如同市场失灵一样，制度亦非绝对和万能，也偶有失灵的时候，当制度链环的某一环节缺失时，必须要有若干个预设的制度方案相互补充，方可达致制度的预期效果。

　　以上四点中，制度的关键性强调的是要抓住几个关键的制度，是重点论；制度的严密性强调的是制度之间要相互兼顾，是均衡论；制度的执行性强调的是制度刚性，是实践论；制度的补救性强调的是制度的预设风险，是方法论。这种整体建构原则就是要将制度建构的思维上升到一个哲学辩证的逻辑高度。果真如此，也才能真正把权力关进制度的笼子里，避免制度“空洞”和“虚置”现象发生，发挥制度的本来效能。■