10月11日，美国国会参议院通过了“2011年货币汇率监督改革法案”。该法案一通过即引起中美两国各方的反对和质疑。美国总统奥巴马说“参议院针对人民币汇率的议案有可能违反国际法”。其实，法案不是“有可能”违反国际法，而是严重违背了以IMF和WTO为代表的国际规则，是典型的“美国生病、欲让中国服药”的单边贸易保护主义措施

　　美国“2011年货币汇率监督改革法案”(以下简称“法案”)的核心是：如果一国汇率被美国认定为低估，美国商务部要对该国输美产品征收反补贴税。尽管“法案”没有明确提及人民币汇率，但矛头直指中国则不言而喻。该“法案”的提出及通过，不仅遭到中国的坚决反对，而且在美国亦受到广泛质疑。

　　无权单方面认定他国汇率低估

　　在“法案”中，美国不仅自说自话地规定了汇率低估的判断标准，而且规定了判断机构为美国财政部或商务部。问题是，如果政府之间就汇率问题发生争议，美国有权单方面认定他国汇率低估吗？这涉及到国际法上的两个重要条约：《IMF协定》和《WTO协定》。

　　首先，《IMF协定》第4条第3款规定，IMF成员国在汇率制度方面所承担的程序上的主要义务为接受IMF的监督并与IMF磋商。《IMF协定》第4条第3款(a)规定：“IMF应监督国际货币制度以保证其有效实行，应监督成员国是否遵守本条所规定的义务。”由此可见，成员国汇率政策监督机构为IMF。如果美国认为其他国家汇率低估，应向IMF投诉，由IMF启动监督与磋商程序。

　　其次，《WTO协定》中与汇率有关的贸易争议的内容体现于GATT第15条第2款、第4款和第9款。这些条款明确了在WTO中有关汇率争端的处理程序：当WTO成员方认为其他成员方汇率政策损害其在WTO项下的权利(如美国认为汇率低估构成出口补贴)，并提交WTO争端解决机构时，就被诉方的汇率政策是否符合《IMF协定》的规定，WTO争端解决机构必须接受IMF的决定，WTO争端解决机构无权自行决断。姑且不论美国认定的汇率低估是否符合《IMF协定》这一实体性问题，仅就程序性而言，连WTO争端解决机构都无权认定汇率政策问题，更何况WTO的一个成员方美国呢？

　　最后，WTO《争端解决规则与程序谅解》明确规定，禁止未经争端解决机构裁决而采取单方面贸易措施。一国汇率是否构成低估、低估是否构成阻碍GATT协定意图的实现、汇率低估是否因符合《IMF协定》而豁免WTO项下义务，这些争议必须先诉诸WTO争端解决机构，WTO争端解决机构在征询IMF决定后方可作出决定；岂能由美国单方面立法规定某种汇率政策等同于出口补贴措施，然后单方面设定低估标准，再通过国内商务部单方面认定，最后单方面采取贸易措施？如果美国的做法能够成立，那么，其他国家是否也可以这样立法：严重滥发国际货币的行为构成出口补贴(因为严重滥发国际货币会使该国际货币的汇率严重低估)，其他国家可对该国产品征收反补贴税？如果各国都如此立法，岂不天下大乱？

　　汇率低估也不构成出口补贴

　　认定一项措施是否构成出口补贴，WTO中的《补贴与反补贴协定》(SCM协定)有着明确的规定。对照SCM协定及其实践，即使人民币汇率低估，也不可被认定构成出口补贴。理由如下：

　　第一，企业的生产和出口条件可能会因各种各样的政府干预行为而受影响，而被SCM协定管辖的出口补贴应为政府的财政资助。SCM协定第1条对财政资助的种类作了较为详细的列举，而汇率政策并未列在其中。

　　第二，WTO争端解决实践已经表明，不能仅仅依据汇率政策使出口商受益的事实，就判定政府对这些出口商给予了SCM协定下所要求的财政资助。在“美国出口限制案”中，专家组结论认为“只有那些从公共账户或政府预算中产生费用的措施才可能构成补贴”。对于人民币汇率机制而言，尽管中国人民银行需要用人民币购买出口企业因出口而获得的外汇，以控制汇率的大幅浮动，但是这种结汇的过程并不存在公共资产从公共机构向私人出口商的转移。

　　第三，关于专向性的认定问题。退一步讲，假使汇率低估构成补贴，但要认定构成出口补贴，还必须论证该种补贴具有专向性。人民币汇率政策不是针对特定产业或企业，它适用于整个中国经济。汇率政策作为中国宏观经济政策工具之一，目标在于维护中国经济与金融外汇市场的稳定。尽管汇率政策稳定有利于出口，但出口不是中国汇率政策所追求的目标。迄今为止，在美国商务部针对中国反补贴的13个案件中，凡是有关人民币汇率构成补贴的指控均被驳回，商务部认为单一的人民币汇率不是针对特定企业或产业，因此不符合专向性要求。

　　美货币汇率法案有违国际法

　　对于明显违反美国自己倡导制订的国际经贸规则的“法案”居然能够在参议院通过，这明显反映出美国政客在国际经贸关系处理问题上的极端自私、蔑视国际法的行径。

　　其实从2002年起，每当美国国内遭遇巨大经济、政治压力时，政客们便会拿人民币汇率问题炒作。当前，在美国经济复苏前景不明、失业人数居高不下、民怨渐增、“占领华尔街”运动日益高涨的情势下，美国政客周期性情绪又在发作。对于美国政客周期性发作期，中国要采取果断措施，一方面要通过官方正式渠道表示坚决反对；另一方面要坚决顶住人民币升值压力，甚至可以不升反降，让这些政客表演的预期落空。与此同时，舆论媒体对美国政客人民币汇率炒作似可淡然处之，因为舆论媒体反应越激烈，政客们表演就越来劲。

　　从现实国际政治关系角度看，现存的强国不愿意看到一个潜在的大国的崛起。如果说在中国入世前美国可以依靠贸易领域政策制约中国的发展势头，那么中国的成功入世使美国再也不能像以前那样自如地利用不公平贸易手段牵制中国。中美人民币汇率争端表明中美经济战略博弈与争夺由实体层面开始进入虚拟经济层面，由贸易领域进入到金融领域，中国被过早地拉入大国金融博弈之中。美国对中国汇率施加压力是多管齐下，政治、经济、法律多个层面，双边、多边各个平台综合展开。“法案”的通过，只不过是美国策略的一个组成部分。对于中美汇率的争端，除了在政治、经济层面有理、有节、多层面同美国博弈外，还要敢于和善于运用国际规则从法律上维护国家汇率主权。可以考虑一旦“法案”经国会众议院通过，总统签字成为美国正式法律后，即向WTO争端解决机构申诉的可能性和可行性，给美国以强大的法律压力。(贺小勇作者系华东政法大学国际法教授)