教育服务需求全面增长、需求结构快速变化与公共教育财政体制改革不到位，是当前中国教育改革建设面临的主要矛盾之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，“到2020年，基本实现教育现代化，实现更高水平的普及教育。基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%；扫除青壮年文盲。形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”上述目标的实现显然离不开财政体制的配套支持，因此，怎样促进政府转型，加大教育投入，均衡配置教育财政资源，建立适应经济社会发展与满足全民需求的公共教育财政体制既非常必要，也非常迫切，这也是未来十年教育改革必须破解的难题之一。

　　一、财政支持教育的理论辨析

　　公共财政为何要支持教育发展？完全依靠市场能否实现教育资源的配置兼具公平与效率？教育产品的特殊属性导致市场无法提供充足的教育资源，必须在政府与市场之间进行有效的分工，这样才能有效满足群众的教育需求。

　　(一)教育是具有很强正外部性的特殊产品

　　在市场经济条件下，公共产品是与私人产品相对而言的，公共产品的消费具有非排他性和非竞争性。教育既有公共产品形式，也有准公共产品形式，还有私人产品形式。不同阶段的教育需要财政提供不同程度的支持。以义务教育为例，义务教育是国家凭借法律对适龄强少年提供的一种具有普及性、平等性、强制性、无偿性等特征的教育服务制度，也是政府为民众提供的基本公共服务之一，具有纯公共产品特征。一方面，义务教育的效用很难在众人之间进行分割，其消费具有非排他胜，属于集体消费或等量消费，公共部门在提供义务教育时，不可能选择向一部分人提供，不向另一部分人提供。另一方面，从外部效益看，义务教育的正外部性导致其成本与收益的不对称，在较大范围的消费上不仅具有非排他性，而且具有非竞争性，由政府提供是一种较优的选择。除义务教育之外的高等教育、中等职业教育等由于产生的效益既有个人效益也有社会效益，存在正外部性，通常也将其界定为准公共产品，当然，随着人们所受教育与未来职业及预期收入相关性的增强，教育的公共产品属性也渐次降低，私人产品属性逐步增强，因而可以根据供给效率的高低，灵活确定提供方式，视实际情况不同确定由政府提供，或以政府为主，或以市场为主。

　　(二)公平且有效率的教育服务制度是社会良序运行的基础

　　在福利经济学看来，社会整体福利的增进不仅取决于经济效率，还与社会公平程度密切相关。教育服务是政府提供的基本公共服务之一，是社会实现公平的前提与基础。如果政府在提供教育的服务中严重“缺位”，过高的教育收费必然会抑制低收入家庭的教育需求，由此会形成恶性循环，导致贫富差距难以有效遏制，降低社会流动性，社会阶层会逐步趋于固化，国家发展丧失活力。政府通过对教育进行干预，提供有效的教育服务，能够有效帮助低收入家庭改善下一代的教育程度，提高其人力资本竞争力，从而摆脱“纳克斯陷阱”。世界各国的实践表明，政府通过提供良好的教育，既有效提高其国民素质，增强国家核心竞争力，又有助于消弭社会贫富差距，促进社会稳定。

　　(三)教育信贷市场存在失灵

　　教育公共产品特征的存在导致在市场经济中追求利润极大化的生产者是不会也不愿意提供此类公共产品，因此市场本身无法解决教育的有效提供。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼认为，获得人力资本的资金比获得有形资本投资的资金更为困难，其原因在于：第一，缺乏有形的投资残余可回收；第二，教育投资存在很大风险，意外死亡、伤残及个人能力、运气方面的差异导致教育投资收益的波动幅度很大；第三，股权融资方法在教育投资中很难实施，不易获取真实的收入信息，加上契约持续的实践过于漫长，这都会导致管理契约的费用过高。在现实经济生活中，由于很难获取完全的个人信息，再加上难以控制监测个体努力程度，贷款机构面临极大的风险，教育信贷市场失灵由此产生，这显然需要政府部门的及时介入。

　　二、财政体制改革滞后抑制教育发展的多维表现

　　改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，中国逐步形成了以财政拨款为主、多元化筹措教育资金、多渠道办学的公共教育财政体制，但与民众的诉求相比还存在较大差距，突出表现在以下几方面。

　　(一)经济高增长与教育低投入的巨大反差

　　改革开放三十多年来，中国一直维持年均10%左右的高经济增长，2005年世界排名第五，2008年世界第三，到2010年，中国已超过日本,成为世界第二大经济体，第一大出口国，第一大外汇储备国，第二大制造业大国，人均GDP超过4300美元，辉煌的经济成就有目共睹。但与此形成鲜明反差的是，中国在民生领域取得的成绩与经济贡献极不相称，政府提供的教育、医疗、生活保障等公共服务远不能满足民众的基本需求。早在1993年，中国就提出国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，但这一目标却一直未能实现，见表1。从表1可以看出，中国的财政性教育支出存在巨大缺口,教育公共产品属性还没有的充分的体现，个人承担了公共教育的很大一部分社会责任。私人教育支出份额的居高不下反过来抑制了居民的其他方面的消费需求，这也是中国近些年一直强调扩大内需，但效果不佳的重要原因之一。

　　(四)现行政府运行体制对财政支持教育存在“软约束”

　　当前教育财政投入不足，分布不均衡、不合理的主要原因在于政府责任的缺位。改革开放以来，中央成功确立以经济增长为核心的发展方略，在地方政府竞争与晋升激励双重影响下，各地政府更多偏向于做大经济蛋糕而非改善民生，包括提供更好的教育产品。这是由于，教育类公共产品需要政府更长时间的付出才能见效，而官员都是有任期年限的，在有限的时间内没有做出超出“兄弟辖区”的政绩，在竞争中就处于劣势地位。在事权责任方面，各级政府都同时对教育负有责任，由于没有明确规定支出职责，这就为上级政府在不提供足够资金支持的情况下向下委派支出任务提供了空间，对于教育这种正外部性很强的民生服务，各级政府普遍存在投入动力不足的问题。“希望工程”从另一个侧面反映了政府工作的不足，根据中国青少年发展基金会2007年的统计，希望工程运行18年，共募集资金逾35亿元人民币，其中援建希望小学1.3万多所，捐赠希望书库、希望图书室1.3万多套，培训乡村教师逾3.7万名。“希望工程”是对政府义务教育责任缺失的有效补充，但若寄希望于“希望工程”改变中国的教育状况，无异于缘木求鱼。

　　三、未来十年公共教育财政体制的建构思路

　　教育发展与财政体制联系密切，两者之间有很强的关联性、互动性。中国正处于建设人力资源强国的关键转型期，按照国家中长期教育改革与发展规划纲要的要求，必须高端定位，顶层设计公共教育财政体制的改革路径。

　　(一)厘清政府与市场在教育服务中的职责

　　正确界定政府与市场在教育服务中的职责是构建新型公共教育财政体制的前提和基础。应根据教育服务的不同层次、受益范围大小等因素确定不同的财政投入比例。对于中小学义务教育，应采取以政府投入为主的发展模式，各级政府承担起本辖区中小学义务教育的主要责任，但在财力分配上，中央与省级政府应提高其承担比重，基层政府更应强化其管理责任。对于普通高等教育，应该按照“公办民助”或“民办公助”的模式，由各级政府与民间主体共同承担相应的投资任务。对于职业教育，在当前一个时期，政府应加大支持力度，以解决中国“蓝领工人”短缺的难题。当然，也要注重发挥教育财政的示范引导作用，吸引民间资本投入职业教育与高等教育，但必须在政府监管下运行。

　　(二)合理配置公共教育的事权与财力

　　政府间事权是各级政府间在公共服务供给中应承担的职责和任务，它规定了政府承担公共服务的类型和范围。财权是指一级政府获得财政收入的权力，但拥有财权并不意味着拥有相应的财力，由于税制设计原因，有些地区拥有财权，但并无相应财力；有些地区没有财权，却能获取财力，关键是实现财力与事权的相匹配。中国实行的是相对集中的公共财政体制，与此相对应的应该是中央政府承担主要支出责任的公共教育体制，特别是义务教育的投资责任应该主要有中央政府来承担。然而实践并非如此，各种统计资料显示，地方政府承担了财政性教育经费的80%以上，中央政府承担不足20%。

　　在完善公共教育财政体制的过程中，应在重新划分政府间教育财政责任的基础上，适当上收义务教育的事权，适当下放相应的财权。通过合理划分各级政府对教育的支出责任，形成各级政府合理的投资分担机制。根据各地经济发展程度的不同，可探索实行差异化的财力分担机制，对欠发达的西部地区(不包括国家级贫困县)则由“中央和省共同负责，以中央为主”；对于中部地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占50%”的投入机制；对于发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。为能够比较好的达到高效管理和资金及时匹配的目标，可将事权和财权向省级政府集中，中央财政的义务教育经费及时下拨省级政府。同时，在税费改革的进程中积极培育地方公共教育的固定财源。比如在中央与地方共享税中规定固定的教育费比例，或者在下一步的税制改革中，在扩大了的地方税种中增加教育费附加等等。

　　(三)调整规范促进教育均衡发展的转移支付体系

　　无论从理论上还是实践的经验来看，转移支付制度都是解决一个国家基本教育经费总量不足和地区间教育经费不均衡的有效手段。中国幅员广阔，地区间的经济发展极其不平衡，因此地区间的教育投入也有相当大的差异，这更加需要建立一个均等化的转移支付体系来平衡地区间的教育投入和教育资源。

　　规范的教育转移支付体系应该是纵横交错的。从纵向上看，应建立从上到下的均等化转移支付体系，按照人均教育投入标准进行科学测算，不受原有基数的约束。必须指出的是，在确定教育均等化财政转移支付份额中，如何科学衡量各级各地政府财政能力与财政需要十分关键。比如在影响生均支出成本的因素中，哪些因素是主要的，哪些因素是次要的，不能根据主观判断来确定，而要通过科学计量模型来确定。在衡量地方教育投入的财政能力时，除考虑财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重以及预算内财政性教育经费占财政支出的比重等关键指标外，还应该考量不同地区产业结构及其经济效益的差异，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差异等。建议由省级政府承担转移支付的主要责任，而且教育的转移支付必须要专款专用；从横向上看，由于受教育人口的地区流动等原因，造成了教育投入的地区性外溢，因此有必要建立起横行的转移支付制度，来弥补和纠正这种外溢现象。具体而言，需要在以下几方面取得突破：其一，要加大一般性教育转移支付的投入力度和整合力度，使之形成规范、稳定的制度体系。其中，农村义务教育是教育体系中最薄弱的环节，也是提高亿万农村人口素质的关键所在，对促进社会流动，维护社会稳定具有重要意义。未来十年，中央和省级财政应进一步规范对农村义务教育转移支付，增强对城乡之间、不同地区间义务教育水平差距的调节能力，同时继续安排“国家贫困地区义务教育工程”的专项资金，对少数民族地区的特殊困难要给予重点倾斜。对于政府拨给基层的教育经费，要实施国库集中支付制度，以减少中间环节，杜绝可能导致的挪用、克扣现象，保证稳步提高农村义务教育质量。其二，规范教育专项转移支付。尽管减少专项转移支付是转移支付体系改革的趋势，但鉴于中国幅员辽阔、地区间经济发展水平和政府财力差异巨大、政府管理水平总体不高的特点,专项转移支付依然有存在的必要性，但必须依法规范调整，提高转移支付资金透明度，实行教育经费分配与使用的听证制度，保证转移支付资金的合理分配和有效使用，强化对转移支付资金的绩效评估。其三，根据“十二五”规划要求，加快建立和完善县级基本财力保障机制，逐步提高保障水平，全面提升县级政府提供基本公共服务包括教育服务的财力保障能力。其四，借鉴德国经验，建立横向转移支付制度，可尝试在一省范围内建立对口支援制度，缩小不同地区之间的教育差距，促进建立地区融合与社会和谐。

　　(四)建立健全财政支持教育的法律法规

　　中国现行的教育法规和财政法规对教育财政的一些重大问题没有做出规定,或是规定得很不具体，已落后于现有的社会发展要求：有些规定还只是一种形式，实际根本没有达到，有些规定没有细化，没有可操作性，无法执行。因此，迫切需要通过立法，明确规定各级政府间的教育责任，使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，推进教育财政决策的民主化、法制化。首先，要尽快制定《教育经费投入法》(或《教育预算法》)，从法律层次上保证教育经费投入。在《教育经费投入法》中，要将各级预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算。要确保“三个增长”，即中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长。其次，对于公共教育资金的筹集、分配、支出在《教育法》中要进行细化的规定，明确各级政府在公共教育体系中的职责以及相应的财权。第三，以法的形式规定公共教育支出要与社会经济发展相一致，将教育支出占财政支出的比例作为一种硬约束规定下来，否则追究政府有关领导人的行政和法律责任。第四，加强教育经费的预算监督，特别强调人大监督和社会监督的作用，增加教育财政的透明度。加强各级人民代表大会对同级政府教育预算的审查监督，在各级人大下设教育经费拨款委员会。该委员会的主要职能是审核、批准本级教育财政预算方案，决定教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间的分配等。

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