在新形势下，建立健全新型央地财政关系的总体原则是：中央适度上收事权，减少职责共担，尽可能减少共享税；赋予地方政府相应的财权，以满足其承担事权的需要。
于长革
建立新型央地财政关系首先要正确处理政府与市场的关系
政府与市场之间关系的正确处理决定政府职能的合理化，政府职能决定政府事权和支出责任。因此，建立新型央地财政关系，首先要正确处理政府与市场的关系，划清政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。应遵循“市场优先”的原则，政府可以去引导，可以有多种方法，包括提供产品或者服务等。
全面调整央地事权划分范围
中央与地方政府之间的事权划分改革，重点在于中央政府应在认真履行好自身明确事权的基础上，适度上收一部分事权。
第一，中央要认真履行好自身职责。根据公共产品层次性和受益性原则，国家主权性和安全性公共产品的提供，属于中央政府事权范围，应完全由中央政府负责。中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成，少用共同承担的方式，按照区域或者行政级次建立自己的垂直派出机构，负责直接支出和委托支出的监督。
第二，将基本公共服务兜底类事权上收至中央，以保障基本民生需要，促进基本公共服务均等化，维护社会公平正义。根据政府间事权划分的原则，首先应该上收中央的事权是基本公共服务下限兜底类事权。其中：基本公共服务下限兜底类事权重点包括基础教育（九年义务教育）、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障（以下简称“六类基本公共服务”）。具体可划分以下两类，适度区别对待：第一，养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责；第二，基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权，可采取中央和地方共担的方式，由中央出资委托地方组织实施。
第三，资源环境类事权应上收中央。资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突，让地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”，显然是不现实的。应考虑将资源环境保护事权上划，包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务，应由中央来承担和管理，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。
第四，基本生存条件类事权应由中央负责。人类基本生存条件主要包括饮水、大气、食品药品的安全。这类事权应上收中央，由中央统一承担和管理，以避免发生问题。
赋予地方政府相应的财权
构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政体制，是新一轮财税体制改革的关键。在上收部分事权的同时，中央应向地方政府适度下放部分财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，筹集适量的用于履行事权的资金。当然，作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。同时，中央要借鉴国际经验，进一步规范中央与地方政府间的税收收入划分办法，保证地方政府（特别是基层政府）都拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势，地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。地方税主体税种应具备税基较广、收入稳定、具有非流动性且税负不能转嫁等特征，以便使本地的税负落实到本地居民身上而较好地把地方公共物品的成本和效应联系起来。按照上述原则，地方税主要税种可考虑重点由房地产税和资源税构成。
一是改革房地产税。要在加快房地产税立法进程的基础上，认真总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验，凝聚共识，统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化。并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节。
二是改革资源税。资源税从价计征机制现已扩展到煤炭领域，今后的改革方向是：第一，扩大征税范围，将其他金属矿、非金属矿和水流、森林、草原、滩涂等纳入资源税的征税范围，征收方式也为从价征收，以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。第二，提高资源税税率。目前实行的5％资源税税率虽然较之以前有了实际税负的较大提高，但离英国的12．5％、俄罗斯的16．5％、美国的境内外平均值14．6％的税率水平还是相差很远，适当提高税率还有空间。第三，注重在“价税财联动”框架下处理好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案，积极稳妥推进改革，逐步将资源税打造成为我国地方税体系中的支柱财源之一。
切实实现央地财政关系法治化
从目前来看，我国政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行，缺乏必要的法律规范。实践证明，政府间财政分配关系的调整，特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础，否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置，最终导致政府间支出责任层层下放，事权与支出责任脱节，明确事权改革流于形式。因此，要进一步加强财政法制建设，尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情，可考虑制定《政府间财政关系法》，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将央地财政关系纳入法制化轨道。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
