【摘要】作为最大的发展中国家之一，印度面临着所有新兴国家都存在的问题，即雾霾问题。印度的环境污染问题引起了印度市民和民间组织的广泛重视，官方机构也下了决心，要解决印度环境污染问题，但雾霾问题并没有得到有效治理。这主要是因为环境问题在印度并非重点整治议题，环境问题从来都不是印度政府的优先事项，电力供应问题、供水问题、工业发展等问题才是政府和民间关注的重点，环境问题还是要让位于经济增长。
【关键词】 雾霾 资源 环境 外交 【中图分类号】X51 【文献标识码】A
2014年，世界卫生组织（WHO）对全球91个国家的1600个城市的空气质量进行测量，结果发现印度首都新德里是PM2.5值最高的城市，全年平均值达到153，远远高于北京的PM2.5值56，而WHO设定的人类健康临界值为10，新德里的PM2.5是其150倍。此外，印度的另外一个城市即巴特那紧随其后，PM2.5高达149。而且，根据WHO发布的2014年数据，在这1600个城市中，PM2.5最高的20个城市中一半以上都位于印度。
尽管中国尤其是北京的雾霾问题为各界所诟病，但是印度的空气污染状况要远远比中国严重。除了空气污染问题，印度的整体环境条件也比较恶劣。在印度，空气污染问题严重影响着这个国家人民的健康状况。全球疾病负担组织（GBD）2013年报告指出，户外空气污染已经成为印度的第五大杀手。在印度，大约有3000万人患有哮喘，而数十万的过早死亡案例的主要原因也是空气污染。
燃煤所产生的污染物和机动车尾气是雾霾的两大主因
在印度，主要的污染物排放源就是煤炭。作为全球第二人口大国以及正在崛起的新兴经济体，印度的经济发展和生产生活严重依赖于煤炭，其能源需求一半以上都要依靠煤炭，尤其是电力供应。印度可探明煤炭储量为2087.5亿吨，是继中国和美国之后的第三大煤炭生产国，而且燃煤产量以7%左右的速度增长。印度最大的国企——印度煤炭有限公司（CIL）是世界上最大的煤炭生产商，其产量占到印度全国总产量的90%，又因煤炭价格低廉，因此成为整个印度工业发展的主要能源来源。尤其是在电力供应方面，印度60%以上的电力供应都来自煤炭。由于印度境内存在大范围的电力短缺问题，低廉的煤电显得尤其珍贵，不仅保障了部分电力供应，而且价格低廉，印度农村电力供应问题得到缓解。在这种情况下，由于替代燃料较少，燃煤就成为印度生产生活的必需品，但是其所产生的污染物经过各种化学反应形成细微颗粒物，成为印度雾霾的罪魁祸首。
机动车尾气是印度雾霾的另一大主因。在印度，政府每年对柴油的补贴高达150亿美元，因此柴油价格低廉，成为许多小汽车和卡车的主要燃料。根据国际清洁交通委员会（ICCT）的报告，2013年印度以柴油为动力的客运车辆的销量占到所有车辆销售额的50%，而且由于柴油的价格只是汽油的24%，因此柴油汽车的市场份额还在继续扩大，预计到2030年会达到60%。而且由于燃料成本较低，许多人更加倾向于选择驾车出行而非公共交通工具，现在每年的汽车登记率正以10%的速度增长，汽车保有量的增长速率为全球第二，目前平均每56.3个印度人就有一辆汽车。相较于汽油，以柴油为动力的汽车排放的尾气所产生的致癌物质是前者的10倍。随着印度机动车尤其是以柴油为动力的机动车数量越来越多，加上许多汽车排放不达标并且燃油质量低，以及燃油经济标准的不规范等，印度雾霾问题将会更加严重。
除了以上两种污染源，在印度广大农村地区焚烧生物质燃料，如粪饼、木柴、秸秆和垃圾等来取暖和做饭，其造成的污染是其他污染源的数倍。
印度环境治理措施虽有发展，但环境问题从来都不是印度政府的优先事项，民生和发展问题才是其重中之重
1984年12月3日发生的惨绝人寰的中央邦鲍帕尔联合炭化物厂毒气泄漏事件，当场杀死了3000多人，并造成无数人终生残废。这一事件唤醒了印度公众的环境意识，促使政府进一步改善环保立法的行政管理工作。1985年，印度联邦政府成立了环境和森林部，大多数邦政府成立了环保和相关机构。1986年11月，印度政府在颁布《环境保护法》后，随即开始执行一项保护环境的五点方案，其主要内容为：调查环境现状；评估环境污染所造成的影响；控制污染和弥补环境所遭到的损害；在若干个大学内设置有关环保问题的研究机构；动员千万民众参与《1986年环境保护法》的实施。此后，印度政府开始采取立法手段控制生态环境的恶化，公布了《水（预防和控制污染）法》和《大气（预防和控制污染）法》。据《印度环境保护法》规定，对于违反该法有关规定的人员，可处以5年以下的监禁和10万卢比的罚款；对于继续违反有关规定者，其增加的罚款每天可达5000卢比；在判决后一年继续违反有关规定者，其监禁期限可延长至7年。
公众环境参与一直是印度环境和空气治理的一个部分，环境的利害关系也一直是印度传统思想中的组成部分，佛经和《奥义书》中的可持续发展的思想深深地影响着每一个印度国民，而且印度政府也一直强调公众参与对于实施可持续发展的重要性。印度现有一万多个涉及可持续发展的非政府组织（NGO），这些组织的范围涉及生态发展推广、废物管理、森林保护、生物多样化、扶贫脱困、卫生教育等诸多领域。
然而，印度的环境治理措施带有很大的发展中国家的特点，例如措施简单，制度设计不够严谨和周密，有令不行的现象也较普遍。印度的环境污染问题引起了印度市民和民间组织的广泛重视，官方机构也下了决心，要解决印度环境污染问题。但印度环境保护的主要困难在于城市人口密度太大，人口素质参差不齐，公众的环境意识薄弱，政府的措施执行力度不强，而且印度大量的贫民窟以及贫民窟人数的不断增长都增加了印度环保工作的难度。
印度的雾霾问题如此严重，但是很少看到外国媒体甚至印度国内的媒体进行大肆报道，也从未像中国这样引起政府和社会的广泛关注。雾霾问题之所以没有受到广泛关注也没有得到有效治理，主要是因为环境问题在印度并非重点整治议题，环境问题从来都不是印度政府的优先事项。作为一个传统的农业大国以及正在崛起的新兴大国，印度目前面临的民生问题和发展问题才是其重中之重，电力供应问题、供水问题、工业发展等问题才是政府和民间关注的重点。
首先，缺电一直是印度挥之不去的痛，甚至有印度媒体自嘲说，停电已经成为印度很多城市的“生活方式”。在中国，已经很难想象停电烧煤油灯的情景了。但是在印度，全民用电却似乎还是遥远的梦想。而且近些年随着印度经济的高速发展，电力供应不足的问题更加凸显，缺电所造成的经济损失更是难以想象。因此能够使用煤电已经是万幸，煤炭的污染问题还远远不在考虑范围之内。况且目前印度的煤炭供不应求，其他燃料代替煤炭的进程也不顺利，因此归根结底，能源问题才是印度目前面临的重大难题。
其次，吃水难也是困扰印度政府和民众的主要问题。随着人口增长，工业飞速发展，印度正面临供水不足的问题。例如，新德里有350万人缺水，大多数市民家里每天只供水几个小时。
再次，印度处于工业化阶段，经济发展是第一要务。尽管随之产生的环境问题层出不穷，但是其优先程度显然不够高，还是要让位于经济增长。
印度大力开展资源外交攻势，保障能源供应
尽管印度是全球第七大能源生产国，但同时也是全球第五大能源消费国，加之石油天然气资源相对贫乏，印度的能源供应远远不能满足其国内需求，而且还有大量的潜在能源需求得不到满足。为了保障能源供应，促进经济平稳发展，印度政府大力开展资源外交攻势，以获取国内外一切可以利用的各种能源形式。
印度的能源战略主要包括国内能源战略和对外能源战略两部分：国内能源战略主要包括深化能源机构改革、提高国内能源产量、积极开发可替代能源、建立战略油气储备以及提高国内石油产量；对外能源战略则主要涵盖加强对外核能合作、加大化石能源国际合作力度、加快新能源及可再生能源对外合作等。
在此基础上，印度的资源外交政策主要包括：推进与南亚邻国的能源合作，加强与中东国家的油气合作，加强同中亚、南美国家的油气合作，以及大力推进与地区和国际合作机制的能源合作。由此可见，印度的资源外交战略已经扩展到了非洲、拉丁美洲，并初步形成了“丁字型”的全球化能源战略。①同时，这一战略又可分为内环战略和外环战略。内环战略主要指向北获得俄罗斯油田开采权，向西建立伊朗到印度的能源安全通道，向东则占有缅甸天然气的大部分出口市场。外环战略则扩展到非洲和拉丁美洲，形成全球性能源网络。
莫迪政府上台以后，更是加快了本国能源发展的速度，被称为印度史上首位具备能源产业知识的总理，初一上台就提出了雄心勃勃的能源改革政策。在以莫迪为首的印度人民党竞选宣言中，最大限度地开发石油、天然气、太阳能、水能、风能、煤炭和核能资源等能源资源成为其重要组成部分，并且将重点开发能源基础设施，提高能源利用效率，保障能源安全，提升石油、天然气和煤炭产量以减少进口依赖。
在国内层面，莫迪政府致力于改善能源结构，促进可再生能源的开发和利用。由于如果按照目前的增长速度，印度进口煤炭发电量到2030年将从目前的30%上升到其电力总量的80%，这对印度实现可持续发展将是严重的打击。为了保障印度国内的电力供应、能源供应和能源安全以实现能源独立，莫迪政府将能源政策的重点放到可再生能源的开发以及清洁能源技术的开发上。莫迪政府提倡清洁能源技术开发，并且计划投入250亿美元设立五项基金发展“绿色能源”，而对太阳能的投资单独增加到1000亿美元。按照印度《国家气候变化行动计划》，印度计划在2020年之前将可再生能源的比例增加到15%。
在国际层面，莫迪政府通过国际合作为国内能源结构改善创造外部条件，并通过建立石油储备等措施保障能源安全。一方面，印度政府决定在三个地方——维萨卡帕特南（Visakhapatnam）、芒格洛尔(Mangaluru)和帕杜尔(Padur)建立五个百万公吨的战略石油储备点，以缓冲国际石油市场的冲击。另一方面，印度政府通过国际合作获得国外先进技术，提升能源利用能力。例如，核能是莫迪政府清洁能源战略的关键部分，但是核能的发展需要国外先进的核能技术和燃料提升国内核电能力。2015年初，莫迪访问法国，在与奥朗德会面中讨论的主要议题之一便是核能问题。通过协商，法国核能巨头阿海珐（Areva）和印度核电公司（NPCIL）计划在印度杰塔普建立六个核反应堆，而且目前已经进入具体实施阶段。
印度积极参加全球环保合作，促进国内环境问题改善
印度在环境外交方面也表现积极，而且印度也不希望靠牺牲其环境来换取经济的发展或者其它表面的国家利益。对于印度环境外交的整体情况，印度学者戈文德·拉詹（Mukund Govind Rajan）认为：“印度希望在环境政策上也能在国际上发挥更大的影响力。”“在全球环境谈判中，印度的政策包括至少两个目标：防御和自信的。”“印度给人以自己是国际社会负责任的一员的形象。”“在团结发展中国家以及阐述第三世界国家关注的问题上，印度发挥着领导作用。”②
莫迪政府执政以来，印度在加快国内太阳能及核能等清洁能源发展的同时，在国际气候变化谈判中也奉行积极的气候变化政策，争取发达国家的资金和技术，同时也继续团结中国等发展中国家应对全球气候挑战。印度是继中国和美国之后的第三大碳排放国，也是世界上雾霾最严重的国家之一，这不仅反映了印度国内不合理的能源结构，也反映了处于工业发展阶段的人口大国低下的能源利用效率以及不合理的产业结构。莫迪政府充分认识到了印度目前面临的环境问题，在国内推行可再生能源的开发，鼓励国民绿色出行等；在国际上积极为国际气候变化谈判做准备，继续联合其他发展中国家，为印度争取更多的发展空间。莫迪称，印度的气候变化政策绝对不会受到外部压力的影响，但是印度自身面临的环境问题和资源问题迫使印度不得不采取措施应对全球变暖。因此，莫迪政府在气候变化问题上持两种截然不同的立场。在国内，莫迪极为重视清洁能源的使用和环境的保护，倡导传统的环保的生活方式；但是在国际舞台上，莫迪政府极力反对其他国家对其主权和政策的干涉，印度的气候变化政策不会受到外部任何压力的影响。按照人均碳排放量，西方发达国家要比印度排放的多的多。当前各种环境灾难是西方国家工业发展的结果，因此应对气候变暖负责的是西方发达国家。这种自相矛盾但又在情理之中的立场直接影响着莫迪政府的环境外交。
总之，雾霾问题是所有正在进行工业化进程的国家所必须面临和解决的问题。雾霾既是工业化的产物，又对生产生活产生消极影响，有碍经济的可持续发展。但是雾霾问题不仅仅是环境问题，其折射出来的是一个国家在工业转型阶段所面临的各种问题，如能源问题、环保问题、经济结构优化及产业升级问题等，进而引发的是对一个国家资源和环境外交的思考。印度在当前阶段以牺牲环境为代价来满足民生及经济发展的需求，但是从长远来看，扩大海外能源市场、保障能源安全、优化能源结构、进行产业升级、保护国内环境将成为其实现可持续发展的必由之路。
（作者为上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长、研究员；北京大学国际关系学院博士生王丽娜对此文亦有贡献）
【注释】
①戴永红主编：《中印海外能源战略研究：地缘政治经济的视角》，北京：时事出版社，2014年版，第78页。
② Mukund Govind Rajan, Global Environmental Politics: India and the North-South Politics of Global Environmental Issues (Oxford University Press, 1997), p. 260, p. 262,p. 270.
