党的二十届三中全会系统地提出了新一轮财税体制改革的基本框架和主体要求。新一轮财税体制改革应在1994年的分税制改革和2014年现代财政制度建设等改革的基础之上，针对当前的一些实际问题，拿出改革思路和方法，确立目标与方案。目前房地产市场仍在调整，宏观税负水平持续走低，地方财政收入压力加大，债务风险出现转化。因此，谋划新一轮财税体制改革要着力解决一些难点问题，有效应对和缓解当前的财政困难状况，有力构建符合高水平社会主义市场经济体制和健全宏观经济治理体系要求的现代财政。我择要跟大家讲七个问题：

 

　　一、合理提高财政收入占GDP的比重

 

　　这里所说的财政收入是广义财政收入。2018年财政收入占GDP的比重为28%—29%，从2019年开始推行大规模减税降费政策，到2023年这一比重降到26%，其中税收占GDP的比重仅为14.4%。有的文章提出我国财政收入占GDP的比重为33%以上，这是完全错误的！这个数的来源是简单地将四本预算加总得出来的财政收入，没有考虑四本预算之间的交叉重复项。如一般公共预算对社会保障基金预算的补贴，2023年达到2.5万亿元，这笔钱在政府性基金预算和社保基金预算中都构成收入项，加总的时候要扣除交叉重复项，不能重复计算。

 

　　2023年政府性基金预算收入是7万亿元（2021年的高点为9亿元），最大项是土地出让收入，约占90%。土地出让收入属于毛收入，要扣除征地拆迁、七通一平的成本，净收入才能属于国际可比收入。受到土地市场成交难度加大、地价回落、成本却难以回落的影响，现在的净收入占比只有30%，相较于2017年前后45%的水平明显降低，甚至部分土地价格低的地方只剩下10%。这样，我国2023年的土地出让收入中的净收入只有1.9万亿元左右，这才是真正可比较、有意义的收入规模。

 

　　按上述计算方法，2023年我国财政收入占国内生产总值的比重仅为26%，低于同等收入国家30%左右的比重，更低于发达国家35%以上的比重。按照2035年远景目标规划，届时我国要进入中等发达国家行列，大量公共服务、公共设施的提供要求，必然要推高财政收入占GDP的比重。此外，我国目前已进入中度老龄化阶段，预计2035年前后将进入重度老龄化阶段，财政资源的需求量进一步上升。从国际经验来看，进入老龄化社会的发达国家，都逐步提高了财政收入占GDP的比重。但是，增加的财政收入从何而来？减税容易增税难，在目前的经济状况下尤为困难。

 

　　二、稳健有效地增加财政收入

 

　　全国财政收入中除税收收入之外，最大的构成项是社会保障基金收入和土地出让收入。但是这两项收入增加的可能性不大。社会保障基金收入目前略多于11万亿，其中包含2.5万亿一般公共预算补贴，社保缴费标准已经达到了较高的水平。如城镇企业职工基本养老保险缴费标准是24%（8%的个人缴费加上16%的单位缴费），基本医疗保险是10%（2%的个人缴费加上8%的单位缴费），同其他经济体相比已经是偏高了，再提高缴费标准可能性很低。这样，最可行的方案是推出并落实延迟退休政策，减少对社保基金的压力，提高可持续性。目前，《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》已经颁行，延迟三年左右的时间退休，延长五年左右的最低缴费年限，为社会保障基金收入的安全和可持续提供了重要支持。

 

　　土地出让主要依赖房地产市场，目前房地产市场仍处于低迷状态，土地收入下行压力较大。虽然绝大多数城市已经放开了限价限购，降低了首付利率，建立了“保交房、去库存”的稳定机制，房地产市场会逐步走出下行周期，但房地产业不会再回到高债务、高杠杆的不正常局面。土地价格不可能大幅度抬升，土地交易量不会明显增加，土地出让收入也不会大幅度增长。

 

　　增加政府财政收入主要是靠税收。税收收入中，最可能增加的是增值税。目前增值税设置了13%的基准税率，还有9%和6%的两档照顾税率，基准税率的水平确实太低了。1994年引入增值税的时候，当时的基准税率是17%，照顾税率是13%，与欧洲国家大致相当。当前实行增值税的国家基准税率平均值是20%，欧洲国家也进一步上升到21%，其原因是人口老龄化需要更多的财政收入去加以应对。而我国的情况则正好相反，2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，年度财政收入减少了约5万亿元。但这种减税并未明显减轻企业负担，如果增值税能够做到及时留抵退税，并不会占压企业资金，也不会增加企业税负，5万亿元的减税并没有有效地换来市场主体的活力迸发。

 

　　我们的企业所得税标准税率为25%，大致相当于国际平均水平。美国现在降到21%，按照特朗普的说法，第二任期内还想进一步降到15%。从国际比较来看，直接提高税率的空间不大，也容易导致税负对优质投资和项目的“挤出”。我们推进的工作重点是清理过多碎片化的优惠政策，这样，一方面维护市场的公平竞争，另一方面有可能提高企业所得税收入。

 

　　我国的个人所得税占财政收入比重虽有提高空间，但是存在结构性的弱项，改革起来很难。2019年的《中华人民共和国个人所得税法》，继续坚持了综合与分类相结合的税制改革目标，未能改为综合税制，并先后在综合税制的部分设立了7项专项扣除，又提高了赡养老人、婴幼儿照护和子女教育专项扣除标准。专项扣除加大之后本应降低基本扣除额，但是基本扣除额却从3500元提高到5000元，高于全社会平均工资。所以无须缴纳个税的人员占比超过七成，在剩余不到三成的实际缴税人员中，60%以上仅适用3%的最低档税率，缴税金额较少。

 

　　相比之下，美国个人所得税是综合税制且按家庭报税。家庭成员有任何收入都需要报税，基本扣除额3300美元，只相当于全国家庭平均收入的10%。因此，报税人口占全部人口的90%以上，缴税人口占55%左右。建立报税制度的原因主要是两个：一是有激励，如果家庭收入低于国家规定的最低收入，或者有子女上学等，都可以得到退税补助；二是建立诚信，不如实报税会受处罚，而如实报税则会累积个人信用。美国的个人所得税是最大的税种，除了征集国家财政收入之外还有再分配功能。我国个人所得税要改变成符合国际通行标准的综合税制，会涉及大量的利益调整，改革起来的确十分困难。如果按照国际通行的做法，基本扣除额应当降到1000元，而不是5000元，这种改革很难被社会公众所接受和认可。

 

　　三、完善地方税收体系，增加地方自主财力

 

　　目前地方财政收入主要靠共享税，企业所得税、个人所得税、国内增值税都是中央地方分享，成为地方收入的主要来源；营改增之后，地方的独立税种主要是契税、资源税、印花税等小税种。党的十八届三中全会提出“结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。十年过去了，受到市场环境和税种属性的影响，基本上没有设立适合地方的税种。

 

　　党的二十届三中全会提出了“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”的改革要求，方向确定为“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，着力点是“优化共享税分享比例”。尽管明确要建立“地方附加税”，并“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，但实际上是“把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并”，考虑税源的流动性和地方之间的竞争，难以起到支持地方财政较大幅度增收的效果。

 

　　有人提出进一步提高增值税地方分享的比例，或者将增值税划分为地方税种，这是不对的。增值税在生产、流通、消费各环节梯次征收，并在进出口环节统一征税和退税。因此，世界上大多数以增值税为主体税种的国家都将增值税列为中央税，这有利于形成统一大市场。但在增值税归中央的情况下，往往会遇到地方税源不足的问题，解决的方案大致有以下两个：有的国家，如澳大利亚规定将一定比例的增值税通过均衡性转移支付的方法分配到各地方；还有的国家，如德国和日本，则是选择在最终消费环节征收增值税，然后按照消费品零售总额占全国的比重进行地区间分配。我国在1994年进行分税制改革的时候，由于缺乏地方税，只好将增值税设为中央和地方75%∶25%分享；2016年营改增之后，地方更缺乏主体税种，增值税改为五五分享。这种分配方式的弊病很多，最大问题就是如何做到及时留抵退税，后面我再详细说一下。

 

　　2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》，除了明确增值税留抵退税分担机制之外，还提出了后移消费税征收环节并稳步下划地方。在此之后将高档手表、首饰、奢侈品从生产和进口环节征收，转到批发零售环节征收，并下划到地方。这一部分商品的消费税从数额上看只占消费税总额的2%，大致在400亿元左右，考虑到还要保障中央的收入基数，地方实际增收的部分更是微不足道，而且大大增加了征税的复杂性（零售环节面大量小，很容易逃税）。

 

　　消费税主要是四大项，即烟、酒、车辆、燃油。对车辆和燃油征收的消费税专项用于公路的建设和养护，相比于发达地区，欠发达地区的车辆数量和交通流量相对比较少，但是公路建设和养护的成本相对比较高，云贵川地区建设成本相当于平原地区建设成本的2—3倍。这部分税收由中央统一分配，有利于不同地区之间的平衡，如果将这部分消费税征收环节后移，并下划地方，发达地区的收入得到上升，欠缺公平性。而如果由中央财政安排专项支出，公平性地支持地方公路建设和养护，相当于把这部分消费税征收环节后移并下划地方。烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售不利于矫正负外部性。我国的消费税是特别消费税，不同于美国等国家的消费税，他们实际上是销售税，在流通环节面向所有的商品普遍征收。从改革进度上看，2019年就提出后移消费税征收环节并稳步下划地方，但进展并不明显。

 

　　房地产税从属性上看是最适合于作为地方税的税种。党的十六届三中全会提出征收物业税，实际就是房地产税。随后以城镇住宅房产税的名义在上海和重庆开展试点，但是并没有在全国推出。党的十八届三中全会又提出加速房地产税立法，并适时推进改革。但20多年过去了，到现在房地产税仍未推出，主要的原因仍旧是难以处理好各方面的利益关系。当前，房地产市场总体低迷，保交房压力加大，库存风险提升，适时推进房地产税改革更加困难。

 

　　四、完善中央地方财政关系，提升事权和支出责任的适应性

 

　　当前情况下中央到地方财政都比较困难，尤其是一些基层政府，机构运行经费都有较大的压力。这种情况下，中央财政适当增加赤字，并将收入转移到地方特别是基层政府是必要的。但是，谋划新一轮财税体制改革面对的是中长期的结构性问题，需要解决的是整体性机制性问题，仅仅从政策加力的角度来说是不够的。从全国财政数据中我们可以观察到中央地方财政关系处于失衡状态。2023年中央财政一般公共预算收入将近10万亿元，地方本级收入11.7万亿元，两者相加全国一般公共预算收入是21.7万亿元，地方财政收入占比54%，中央占比46%。中央对地方的转移支付为10.3万亿元，也就是说中央给地方转移支付比自己的全部收入还多，有一部分是靠赤字融资转移给地方。比如，中央本级支出3.82万亿元，赤字是4.06万亿元，中央本级支出全部依赖赤字，这种收支结构是不可持续的，世界主要经济体中这种情况也是罕见的。

 

　　除了上述数字，我再提供两个国际可比数据。在收入划分上，成熟的市场经济国家，中央的收入一般占比60%以上；我们在一般公共预算中只占46%，如果扩大到其他收入类型，中央的收入占比更低。而在支出责任上，成熟市场经济国家中央支出占比普遍在50%以上，OECD国家平均为61%，我国的中央支出占比不足12%，显然过低。出现这样的情况主要是中央和地方事权划分不合理，一些本来应由中央承担的事权确定为地方事权，或者模糊地界定为中央和地方共同事权。

 

　　2023年共同事权转移支付是3.67万亿，是中央对地方转移支付的最大项。但共同事权的划分标准不够清晰，划定原则也不够明确，甚至划分逻辑在不同事权间还尚不统一，导致了一些问题的出现。如将涉及全国统一市场的事权下放给地方管理，当地为了自身的利益常常放松管理。以社会养老保险为例，该保险事关全国统一劳动力市场，应当作为中央事权，但长期作为共同事权。2018年起，城镇企业职工基本养老保险开始向全国统筹过渡，企业职工的养老金逐步由国家税务总局统一征收，但是标准和收入仍由属地的社保管理机构核定。为了保持本地的竞争力，各地核定的基数和标准普遍低于国家规定的标准。2022年提出要加快全国统筹，但需要一个不短的过渡期，最终要实现中央统收统支统一管理。按照党的十八届三中全会的要求，这是全国市场统一的事项，属于中央事权。

 

　　事权划分不合理的结果造成我国中央公务员占全国公务员比重仅为6%，按照相同的口径OECD国家平均为41%。除了这些中央和省级的事权和支出责任划分中的问题外，省及省以下也有相类似的情况。值得关注的是这样一种制度安排的逻辑，主要是上级政府更愿意通过下发文件、下达指标给下级政府，自己通过各种类型的检查督察，考核落实情况。这种模式并不符合国家治理体系现代化的要求，制度效能不足。因此，推动财力进一步下沉，不是下一步改革的方向；应该是适当加强中央事权，相应提高中央支出占比，将不应当下放到地方的事权收上来，由中央直接管理，才符合改革的逻辑。

 

　　五、真正实现党的十八届三中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度

 

　　按照狭义理解，这项改革任务已经完成，按照广义而更加精确的理解，事权应当包括管理权，哪一级政府的事权就应该由该级政府负责管理，这项改革任务并没有完成，而且远没有完成。党的二十届三中全会要求将关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。前面讲过，企业职工养老保险关系全国统一市场规则，应当作为中央事权，但是却列为中央地方共同事权，并且以地方管理为主，现在正在向中央统一管理过渡。更大的问题是本应属于上级政府事权的事项交由下级政府管理，名义上事权是属于中央的，但是管理下移，上级政府通过专项转移支付给予支持。这虽然在名义上形成了事权和支出责任相适应的局面，但其实质是管理权和支出责任没有相适应。比如，在跨地区司法方面，应当由中央统一管理，但是我国长期实行法院按照行政层次设定，一级人大设定一级法律条例，导致出现了大量跨地区司法不公的现象。我国一直都没建立巡回法院，2015年建立了最高法的巡回法庭，但是法庭不是一级法院，一审还在当地，它是最高法的派出机构，最后应该改成巡回法院制度。在跨区域司法执行方面也应该由中央统一管理，但我国至今没有建立起类似于美国FBI那样的中央直属公安部队，专司跨地区司法、跨地区执法工作。有的同志说，我们是没有这样的制度，但也没有地方警察跨地区司法、执法的直接限制，这实际上已经给我国统一大市场带来了扰乱—乱收费、乱罚款、远洋捕捞等问题和现象就是这个制度缺陷的具体表现。

 

　　六、完善财政政策体系，推出一揽子增量政策

 

　　当前的经济形势比较复杂，虽然制造业基本稳定，进出口贸易比较正常，但居民和企业预期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足。下一步经济运行可能会出现一些新情况和新问题，需要适时调整预算，提升财政政策效能，在2024年9月26日中央政治局会议的基础上，全面落实中央经济工作会议的部署和安排。一是2025年应提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。我个人的看法，赤字率应该在5%左右，相较于2024年的3%要有大幅度提高。这是因为新冠疫情是全国性的公共安全事件，理应由中央负责全部防疫支出，但实际上，地方在防疫工作上承担了相当大的支出责任。通过提高赤字率，有效增加中央财力，进而把增加的财政收入一部分转移给地方，缓解地方的财政困难。如果赤字率提高到5%有困难，则就保持在4%左右，但持续时间至少要有两年，并保持对地方的支持力度，但是重心不是新开工多少建设性项目，而是用于偿还对承担政府性投资项目企业的应付账款，保障政府公信力、提升企业信心、维护市场经济秩序。二是增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。三是全面落实并做好化债工作，2025年可通过化债解决2万亿元及以上的隐性债务的置换偿还问题，解决8000亿元地方政府应付账款的支付问题，并实现约2000亿元的利息支出节约。通过这些超常规的逆周期调节政策措施，加大财政支出强度，加强重点领域保障。

 

　　按照上述部署，增加财政收入一部分可以考虑用于中低收入家庭阶段性的直接补贴，推动消费扩张。目前“金税四期”已经上线运行，可以比较清晰地获得各个家庭收入状况，中央财政补贴资金在技术手段上可以做到直达。增加财政收入的另一部分可以转移给地方，这部分比重可以大一些，以缓解地方财政困难，并坚决遏制地方征收过头税和乱收费。地方财政可以增加1个百分点左右的赤字率，但不要按照一般债的模式增加，因为根据《中华人民共和国预算法》的规定，地方赤字通过发行一般债弥补，只能用于建设性支出。我的意见是增加中央特别国债，纳入中央赤字，并以转移支付的方式拨付给地方使用，地方在增加支出的同时，不需要增加新的建设性项目。当前，政府投资拉动作用已经越来越小，这既有投资效应递减的客观原因，也有社会预期偏弱的原因。通过提高赤字率，增加地方自主财力，保障地方政府对经济发展、公共服务、社会承诺的履约能力，并结合新增专项债融资对半公益性项目应付账款的偿还，可以大幅度降低地方政府拖欠企业工程款、项目款的情况。坚决遏制地方收过头税和乱收费，可以提振企业的信心，推动民间有效投资。

 

　　在加力推出增量政策的基础上，还要坚持推进经济体制改革，发挥经济体制改革的牵引作用。当前，影响经济高质量发展的主要障碍是城乡二元结构。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”在2021年的中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“从目前到2035年是破除城乡二元结构的窗口期。”按照现在的经济形势，改革步伐应当加快。城乡二元结构的形成原因是土地和劳动力在城乡之间实行不同的管理，实施不同的制度。在改革中，由于土地制度的改革具有不可逆性，因此改革土地二元结构相对来说更为困难，目前可以先改革劳动力二元结构，也就是改革城乡户籍制度。如果户籍不再区分城镇和乡村，流入地城市的基本公共服务也能够覆盖约2亿进城农民，他们可以安心消费、安心购房、安心就业，边际消费倾向就可以明显提高。按平均水平看，实际消费支出可以提高30%以上，并会对住宅产生大量需求（包括购房和租房）。当然，难点也在于如何提供相应的基本公共服务。我的考虑是将部分应当由中央履行的事权和支出责任上划中央，由中央直接承担，相应减少对地方的专项或者共同事权转移支付，中央财政资金不足的部分可暂时用赤字融资解决。但长期来看，这样做的结果是必须增加税源，否则财政的可持续性会受到冲击。增加税源比较可行的路径是提高增值税税率，并严格做到即时留抵退税，从而在增加财政收入的同时，控制企业负担的上升，这是作用比较大难度比较小的做法。

 

　　七、完善增值税制度，适应产业链创新和新业态发展

 

　　1994年我们引入增值税的时候采取的是生产型增值税，由于设备和厂房不能进入抵扣项，所以当时绝大多数的企业期末留抵不多。增值税是按照生产环节进行销项减进项征税的，各环节没有抵扣完的部分就是期末留抵，可以结转到下一期继续抵扣，成本压力并不是很大。2012年开始，我们进行了消费型增值税改革，设备和厂房、办公楼都纳入抵扣范围，这时候期末留抵就越来越多，要做到及时留抵退税。

 

　　消费型增值税配合留抵退税制度是征集政府财政收入又不对市场造成扭曲的最好的税种。企业是税负的传递者，消费者是税负的最终承担者。从税收效应上看，增值税具有累退性，考虑到低收入家庭的恩格尔系数较高，食物消费和日用品消费的占比高，为避免累退性导致低收入群体税负偏重，一般都要设置低档税率或者照顾税率，以减少增值税的累退性。因此，增值税有必要保持多档税率，但这种多档税率不可避免地对产业链创新和新业态发展带来了一定的影响。

 

　　2016年营业税改征增值税，增值税收入在中央和地方之间的分成比例调整成50%∶50%，这种分成比例的变化，使得留抵退税的实施非常困难。如，欠发达地区的一个生产项目，需要购买的设备主要来自发达地区，在设备供应地按照销项税额减进项税额收到了增值税，但到了不发达地区就成了进项税，然后就形成了留抵退税。如果实际退税，欠发达地区根本没有这个能力，且不公平；如果作为进项留抵，很有可能导致欠发达地区未来好几年没有增值税收入，对地方财政压力很大。

 

　　为做好增值税留抵退税的工作，保证增值税的税收中性，2019年国务院出台政策，增值税留抵退税地方分担50%的部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按照增值税分享额占地方分享总额的比重分担，初步解决了这一难题。但是几年之后，结存的期末留抵将近3万亿元。2022年实行特殊政策，小微企业的期末留抵退税全部由中央负担，当年退税的总额达到2.4万亿元，中央财政承担了92%的比例，基本上一次性解决了期末留抵存量问题。但随着服务型制造业的发展和制造业新业态的形成，上述留抵退税的问题还会出现，甚至会阻碍产业链创新和新业态发展。解决方案可以考虑将增值税征收环节调整到制成品销售环节，并按照边际收入对增值税收入进行地区间分配，从而剔除进项留抵的影响；或是将增值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并坚决遏制预缴税的做法，这样尽管税率上升，但企业的税负感不会明显增加。

 

　　这七个方面的分析表明，财政确是国家治理的基础和重要支柱，谋划新一轮财税体制改革需要面对一些绕不过去的难题。尤其是提高财政占国民收入的比重，改进和改革税制，完善地方税体系，平衡好中央和地方的财政关系等，都关系着调整和改进国家治理方式，都需要进行深度的逻辑辨析，都牵动着相关利益的平衡。在当前的经济形势下，还需要协调好短期扩张性政策和中长期改革的关系，以及政策间搭配和改革间协同的问题。