1 美国实施区域创新政策的背景情况

　　实施基于区域特征的创新发展政策，在同一地理位置构建创新要素集中的产业集群或科技园区是美国推进创新驱动、提质产业发展的重要政策手段。历史上，美国曾成功运用区域创新战略获得收益，如北卡罗来纳州“科研三角园”等。但是，随着创新业态不断发展，创新模式路径依赖日益显现，创新要素开始朝向大城市和创新产业成熟地区高度聚集，使美国创新版图出现撕裂，引发严重的创新发展不平衡问题。

　　1.1 美国创新发展存在严重的区域不平衡现象，创新资源、要素高度集中在少数区域

　　二战后的很长一段时期，美国经济版图依靠市场调节，较好控制了各地在就业、投资等方面的差异，使各地发展基本趋于同一水平，保持了区域发展平衡性。从20世纪80年代开始，随着科技创新逐步成为经济发展主动力，沿海都市地区在智力、技术、资金等方面获得先发优势并不断巩固，吸引了一拨又一拨人才、投资和初创企业，创新产业迅速发展。而以传统制造业为基础的中西部城镇则没能赶上科创发展浪潮，与沿海都市的差距越来越大。至20世纪初期，美国经济版图中区域创新发展差异已十分清晰。布鲁金斯学会近年一项研究显示，美国创新产业高度集中在纽约—纽瓦克—泽西市等20个“超级都市区”中。这些都市区大多位于沿海地带。根据美国2017年的一项统计，20个“超级都市区”拥有全美61%的创新产业工作岗位，创新产业产出占全国的2/3，显示美国创新发展不平衡问题严重。

　　1.2 创新发展不平衡日趋加剧，已成为限制更高水平发展的瓶颈

　　创新产业的聚集区域往往具备相对优越的创新生态环境，对人才、知识、风投等创新要素的吸引力远大于其他地区，导致不同发展水平的地区差距越拉越大，创新发展不平衡呈持续加剧状态。以2005—2007年的情况为例，在全美100个主要城市区中，约60个城市区的创新产业份额处于减少状态，只有约40个城市区实现了增加。其中，波士顿、旧金山湾区、圣何塞、西雅图和圣迭戈5个“超级都市区”的创新产业增长份额占全美90%左右。创新产业规模排名前10%的地区的创新产业岗位总体上稳步增加，其余90%的地区则几乎没有增长。美国区域创新产业发展“富者愈富”现象突出。

　　相关研究认为，美国创新发展不平衡给美国政治、经济、社会各方面带来负面影响，对美国的创新竞争力也造成损害。创新产业过度集中势必导致“大城市病”，生活和创业成本节节攀升，很难进一步提升创新质量。而美国其他低成本地区又普遍缺乏支撑创新发展的条件，对创新投资吸引力小。如此，美国创新资源未来将不可避免地转向海外另择良地，如班加罗尔、上海、温哥华等成本相对较低、人才和基础设施较为完备的城市。长此以往将对美国的创新能力和国际竞争力造成严重损害。

　　1.3 解决创新发展不平衡问题需要政策支持

　　学界认为，单纯依靠市场自我调节能力已无法解决创新发展不平衡问题。这主要是由创新产业新特点造成的。首先，创新产业竞争是基于创新能力的竞争，成本要素已居次位。创新产业获得竞争优势主要依靠源源不断、迭代升级的创新产出，而非通过压低价格。其次，创新产业的边际成本远远低于平均成本。如软件产业，新软件的研发费用或需数千万美元，但一旦研发成功，便几乎可以零成本拷贝投入市场。最后，创新产业对知识产权的依赖远高于其他产业。这使得创新产业趋于向交通便利、人才丰富、研究机构林立、政策完善的条件优越地区集中，而非单纯向成本较低的地区集中。在市场作用下，创新要素自由流动，进一步加剧了不平衡，这导致市场本身已无法调节创新发展不平衡。

　　解决创新发展不平衡问题，需要政策层面的支持。拜登政府上台后接连拿出多项措施，加速区域创新政策部署。

　　2 重量级科技立法开辟政策新路径

　　作为重量级科技立法，《2022年芯片和科学法案》不仅重码加注美国芯片产业提质和回归，还对包括区域创新在内的一揽子科技创新议题给予支持。其中备受关注的是法案发起的“区域技术和创新中心”(Regional Technology and Innovation Hubs，RTIH)计划(以下简称“计划”)，该计划授权美国商务部在5年内拨款100亿美元，以创新能力地理分布为主要考虑，以技术研发、就业创造和创新能力扩展为目标，支持建立至少20个RTIH，加速推进区域创新发展。具体政策框架如下。

　　2.1 政策目标

　　计划旨在推动联邦政府、地方政府、高等教育机构、私营企业、经济发展组织、劳工组织、非营利组织和社区组织之间开展更具建设性合作，扩展美国创新能力的地理多样性，支持包括小城市和农村地区在内的区域经济发展和经济韧性以及促进美国广泛的经济增长，支持基于技术进步的现代化制造业发展和扩展，提升就业率，提高产业、市场成熟度，持续评估并优化推进区域创新发展和技术创新传播的最佳实践范式，使发展更多惠及民众，有效应对新兴技术浪潮和国际竞争等多方面挑战，确保美国科技产业领先地位，维护美国国家安全和经济安全。

　　2.2 组织方式

　　计划指出，RTIH将以区域创新联合体为基础建立。如何选择区域创新联合体?哪些联合体具备成长为RTIH的资格?为回答这些问题，计划提出“合格联合体”概念并对其进行了明确定义。

　　2.2.1 合格的联合体的条件

　　计划规定，合格的联合体应满足以下条件。一是须包含以下各项中的1个或多个：高等教育机构、地方政府、技术产业或制造业企业、经济发展组织或科创类组织以及相似实体、劳工组织或劳动力培训组织。二是可包含以下各项中的1个或多个：具有相关专业知识的经济发展实体;促进相对落后地区参与科技、创新和创业活动的组织;风险发展组织;促进当地经济稳定、增加高薪工作、创造增长机会的组织，如员工所有权组织、金融机构、投资基金等;小学和中学;国家实验室;联邦实验室;制造业扩展伙伴计划(MEP)中心;制造业美国计划(Manufacturing USA)研究所;交通规划组织等。

　　2.2.2 RTIH的遴选建设

　　计划要求美国商务部以竞争择优为根本，在合格的联合体中进行遴选，确定支持对象并以其为基础建立RTIH，整体数量至少达到20个。遴选标准应满足两方面要求和考量。

　　一是地理位置要求。计划要求至少将18个RTIH部署在商务部经济发展局(EDA)区域办事处覆盖区域，每个办事处区域至少部署3个RTIH(EDA在亚特兰大、奥斯汀、芝加哥、丹佛、费城、西雅图设立6个区域办事处，覆盖周边州域)。其中，至少1/3的RTIH应部署在可以使小城市和农村受益明显的地区，并向接受政府研究资助较少的地区倾斜，如具备国家科学基金会激励竞争研究既定计划(EPSCoR)资助资格的地区;其他RTIH的部署应多考虑成功可能性，如能否借力大都市地区发展等。

　　二是创新效能考量。遴选RTIH重点考虑以下因素：候选合格的联合体在推动重点关键技术领域、对国家安全和经济竞争力至关重要领域的技术进步潜力;对区域经济产生积极影响的潜力;整合利用联邦资助研发中心、国家实验室、制造业美国计划研究所等现有政策抓手的潜力;与私营企业合作，促进新技术商业化，提升本土供应链弹性和可持续性的潜力;增加、改善所在地区中小学和高校STEM教育机会和质量，为研发提供智力支持的潜力;依靠技术进步和产业发展惠及经济欠发达地区的潜力;因地制宜，利用清洁能源和先进制造技术进行商业化生产制造的潜力;联邦支持结束后，可自主持续发展的潜力。

　　2.2.3 资助方式

　　计划设有两个系列的资助方案，战略实施赠款和合作协议(下文称实施资助)，战略开发赠款和合作协议(下文称开发资助)。其中，实施资助用于支持RTIH建设，共计拨款99.5亿美元，29.5亿美元在2023—2024财年部署，70亿美元在2025—2027年部署;开发资助总额为5000万美元，于2023—2027年5个财年部署。

　　一是实施资助内容。其一，劳动力发展活动，包括劳动力培训和教育，特别是欠发达地区劳动力培养，以及相关计划制定和设备采购费用。其二，商业、企业发展活动，包括企业家和雇员培训、技术商业化、引资活动等。其三，技术开发和成熟度活动，包括重要关键技术开发部署、有关设施的采购等。其四，基础设施建设活动，包括保障劳动力发展所需的工具和仪器中心，技术开发、示范和测试平台等。

　　二是实施资助金额和期限。初始资助期，每个RTIH资助金额不超过1.5亿美元，资助期限由商务部长拟定，但不得少于2年。后续资助期资助金额和期限由商务部长根据RTIH成绩拟定，但每个RTIH在后续执行期活动的资助不能多于总资助额的10%。

　　三是开发资助内容。开发资助旨在充分考虑地理多样性和代表性的基础上至少支持60个合格的联合体发展，并对欠发达地区给予倾斜。资助内容包括支持区域制定规划和战略、发展合作伙伴关系、评估需求和能力等。

　　综上，实施资助负责支持RTIH建设，资助金额较大，资助对象较少(20个);开发资助不负责支持RTIH建设，资助金额较小，资助对象较多(60个)。开发资助更多侧重规划和计划，实施资助更侧重驱动发展，二者之间不存在必然联系。资助者不应将开发资助作为获得实施资助的前提条件。

　　2.3 绩效评估

　　一是评估内容。RTIH绩效评估的内容由商务部长同RTIH协商制定，可包括创造就业、专利授权、研究资金增长、企业创立及扩展、欠发达地区的参与等因素。

　　二是评估频率。在后续资助期开始之前，须对RTIH绩效进行一次评估，并在此之后以每两年一次的频率进行评估，直至联邦资助停止。

　　三是最终评估。RTIH在联邦资助停止后，应提交最终发展评估报告，内容应包括以下三方面。

　　(1)科技创新能力提升情况。包括供应链韧性和可持续性、关键技术研发和部署、劳动力培训和发展、国内就业机会、初创公司、技术商业化、对社会资本的吸引、欠发达地区的参与等。

　　(2)区域产业和经济增长情况。评估RTIH对所在区域以及周边区域产业和经济增长的贡献，特别是对经济欠发达地区的贡献。

　　(3)总结区域创新工作经验。对RTIH在实施过程中遇到的困难，以及取得成功的经验进行讨论和总结。

　　四是向国会报告。由商务部负责，计划实施后至少每年一次向国会提交年度报告，汇报计划进展和评估结果。

　　3 其他政策举措及其实施进展

　　《2022年芯片和科学法案》提出的区域技术和创新中心为美国未来实施区域创新发展开辟了新的政策路径，是美国未来区域创新政策的一大看点。与此同时，美国相关涉及科技的部门分头推进各自的区域创新发展计划，多措并举强化科技赋能经济发展。一些主要计划的最新进展如下。

　　3.1 区域创新引擎计划

　　“区域创新引擎”(Regional Innovation Engines)计划是美国国家科学基金会(NSF)新设机构“创新技术和伙伴关系局”(TIP)的旗舰项目。2022年，为加强科技对社会和经济发展的支撑作用，支持由市场需求激发的研发，NSF设立TIP，使自身职能向创新层面深入扩展。“区域创新引擎”计划则是TIP成立后推出的首个项目，旨在建立一批“区域创新引擎”，推进关键技术研发，促进政、学、企、非营利性组织和社会团体的合作伙伴关系，推动科技创新欠发达但有潜力的地区建立起完善的创新生态系统。按照该计划的设计，美国高校、国家实验室、联邦资助的研发中心、地方政府涉经济创新的相关部门，以及在美国境内的营利性/非营利性组织均有资格作为牵头机构成立“创新引擎”并申请资助。TIP将对申请进行审核，审核要点包括科学和技术价值以外的因素。这些因素包括创造或加强创新生态系统的能力、创造就业机会、促进区域利益相关者之间的伙伴关系，以及扩大历史上代表性不足的人群在STEM中的参与程度。通过审核后，每个“创新引擎”将获得为期10年总额1.6亿美元的资助。“创新引擎”数量由资金可用量等因素决定。《2022年芯片和科学法案》建议在未来5年内投入65亿美元。

　　3.2 “规模建造”计划

　　“规模建造”(Build to Scale，B2S)计划由美国商务部经济发展局(EDA)主导，具体工作由该局创新创业办公室(OIE)负责。该计划由《1980年史蒂文森—韦德勒技术创新法案》授权成立，旨在以竞争方式实施联邦赠款，提高各地方规划和建设创新生态系统的能力，支持创新驱动发展和未来产业发展，创造更多高技能、高工资的工作岗位。B2S计划通过“风险挑战赛”(Venture Challenge)、“资本挑战赛”(Capital Challenge)和“产业挑战赛”(Industry Challenge)3个子项目以竞争方式提供资助。其中，“风险挑战赛”主要面向初创公司的孵化机构;“资本挑战赛”主要面向服务初创企业的投资基金;“产业挑战赛”主要支持企业创业和技术商业化。2022年，B2S共支持51个项目以推动创新和高技术产业发展，累计投入4700万美元。

　　3.3 重建更美好区域挑战计划

　　“重建更美好区域挑战”(Build Back Better Regional Challenge，BBBRC)计划由EDA主导，是《2021年美国救援方案法案》的重要内容。该法案计划拿出1.9万亿美元，推动社会经济迅速从新冠肺炎疫情中恢复，其中关于BBBRC计划的内容为：提供10亿美元在全国支持21个区域联盟，每个联盟以竞争方式获得2500万—6500万美元的支持以发展经济。区域联盟由地方政府、高校、研究机构和其他区域性机构联合组成，区域联盟需要确定一个牵头机构作为资助申请的发起人。2022年9月，经过激烈角逐，美国商务部宣布了BBBRC计划的21名获得资助的联盟，资助总额为10亿美元。这些获奖联盟分布在美国24个州，资助将用于产业集群发展，重点领域包括先进制造业、人工智能、清洁能源、机器人、生物技术和航空航天等。

　　3.4 激励竞争研究既定计划

　　“激励竞争研究既定计划”(Established Program to Stimulate Competitive Research, EPSCoR)是由NSF主导的具有地理倾向性的支持计划。该计划通过支持人才培养和基础设施建设，以提高目标区域的STEM研究竞争力。EPSCoR的服务对象是“获得NSF科研资助较少地区”的科研机构。“获得NSF科研资助较少地区”的定义为，累计获得NSF资助金额少于最近5年内NSF资助总额的0.75%。据NSF统计，当前在美国一半的州内均存在此类获得较少支持的地区。这些地区的经济和人才体量与其获得的研究资助不成比例：这些地区拥有美国就业人口的22%，授予的科学与工程专业博士学位数占全美的16%，但仅获得NSF主要资助经费研究与相关活动经费(R&RA)、教育与人力资源经费(EHR)的13%。EPSCoR为这些地区提供多类型的倾斜性、补偿性资助。其中，资助规模最大的一类为研究基础设施改进计划，旨在5年内为一个目标地区提供2000万美元用于基础研究设施建设，包括雇佣研究人员。NSF称EPSCoR为推进美国地方研究发展发挥了显著作用，如帮助爱达荷州开展沙棘基因测序以了解其抗旱特性，帮助肯塔基州开展虚拟现实技术开发等，并在全国范围内支持了7000多名教职工和1.7万名研究生的研究工作。

　　3.5 区域创新集群计划

　　“区域创新集群”(Regional Innovation Cluster, RIC)计划由美国小企业管理局(SBA)主导，通过对各地区重点产业集群进行投资，以促进小企业发展、产业技术创新和地区经济发展。计划要求产业集群中的企业、专业供应商、学术机构、服务机构和相关组织地理分布集中且联系密切。依靠RIC计划的支持，集群可为旗下企业和其他实体提供直接的商业咨询和赞助活动，并促进与投资者和大企业的沟通联系。截至目前，RIC计划共支持了12个产业集群，分布在蒙大拿、田纳西、俄勒冈、犹他等10个州，涉及领域包括制药和医药供应链、生物科学和医疗健康、农业技术和高附加值加工工艺、无人机系统和先进空中机动力、先进制造和先进材料、光学产业等。

　　3.6 制造业扩展伙伴计划

　　“制造业扩展伙伴”(Manufacturing Extension Partnership，MEP)计划由美国商务部国家标准技术研究院(NIST)主导，发起于20世纪80年代。当前，MEP已发展成为遍布全美的国家网络，包括分布在各州的51个MEP中心以及430个MEP服务点和1450多名专家顾问，为美国制造业企业提供服务。MEP以公私合作、成本共享的形式运行，经费由联邦和地方均摊。MEP的主要职能和价值体现在建立起一个联系广泛的合作伙伴关系，通过紧密联系联邦和地方、实验室和企业，有力推动了迎合市场需要的技术研发及商业化，巩固供应链、建强价值链，促进了制造业企业的成长发展，最终实现促进区域经济发展的目的。根据最新统计，2022财年，联邦政府每向MEP投入1美元，就会产生35.8美元的新增销售额和40.5美元的外部投资，使得销售额达到188亿美元。《2022年芯片和科学法案》对MEP进行了再授权，为其划出未来5年22.3亿美元的预算目标，平均每年4.4亿美元，几乎为当前预算水平的3倍。同时，MEP还被赋予更多职能，如协助中小制造业企业开展网络安全建设、劳动力培训和供应链韧性建设，建立示范实验室面向市场开展技术研发等。

　　4 总结

　　从时代背景看，面对国内经济压力和国际竞争，美国政府近年来显著加快了创新驱动发展部署和科技赋能经济增长，更加注重科技创新政策在产业层面的落地效果。近期相继推出的《两党基础设施法案》、《降低通胀法案》和《2022年芯片和科学法案》均涉及相关内容。区域创新发展作为美国运用较为成熟的政策手段在这一时期得到加强，体现出美国政府提速科技动员、重视内功修炼，以高水平科技能力支撑高技术产业优势，巩固全球科技领导力的科技创新政策导向。

　　从治理框架看，美国未形成全国统一、全盘统御的区域创新发展政策框架，各个活跃在全国的区域创新政策项目分散在多个主要联邦涉科部门中，一些经济能力较好的州也设有州内区域创新发展战略，经费和管理各自负责。这样相对分散的管理模式，一定程度上有利于各主责单位发挥自身所长，因地制宜对接地方的条件基础和发展需求。各个不同的区域创新政策项目在全美范围层层叠加、互为补充，逐步织密创新驱动发展网络，使各地均有获得支持的机会。

　　从政策逻辑看，尽管各个区域创新政策项目名称各异，出处不同，但在总体施政逻辑上差别不大，即以加强技术研发和转化为依托，以推进创新发展为目标，以建成区域性创新生态系统为政策终点。本文详细介绍了“区域技术和创新中心计划”，该计划作为《2022年芯片和科学法案》的重要内容之一，经历美国两党两院漫长的谈判拉锯而最终敲定，可以说在一定程度上代表了美国精英高层对区域创新发展的最新思路，值得持续关注。

　　本文原载于《中国科技人才》2023年第3期