全国居住证即将实施

　　呼吁了多年的户籍制度改革终于破冰。

　　两会期间，公安部副部长黄明说，《全国居住证管理办法（草案）》目前正在征求意见，力争年内将报国务院审定，该草案将为农民工在城市有序落户打通政策通道。

　　在一次提案办理协商会上，中央政法委、国家发改委、公安部、教育部等部门就应对城乡统筹通报了各自的工作，城乡统筹的大幕即将拉开。

　　此前的2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对户籍改革中长期存在的模糊地带给予了一定程度的明确——第一次明确将迁移落户范围扩大到地级市；第一次明确流动人口合法稳定住所包括租房；再次强调了就业、义务教育、技能培训等不得与户口挂钩；同时还首次明确了户籍改革属于中央事权。

　　一时间，户籍改革新政频出。中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时表示，“这份通知意味着除了4个直辖市和16个副省级城市，全国约90％的城市都在户改之列，在范围上实现了很大的突破。”

　　国家发改委副主任杜鹰表示，农民工城市化核心是户籍制度改革。传统的二元结构，户籍只是一个标识，实际是城乡人口两种不同的福利体制。一方面要不断提高农村的福利，另一方面要使城市的一些福利货币化。两者真正接轨，户籍福利差额才能逐渐消除。

　　2011年，我国农民工数量为2.53亿人，其中外出就业的为1.59亿人，“80后”、“90后”新生代农民工占60%以上。与老一代农民工相比，新生代农民工更加注重参加社会保险、分享企业和城市的发展成果。

　　据介绍，今年两会上，7个民主党派中央、共青团中央和部分委员，围绕“加快城乡统筹、农民工融入城市”主题深入调研，提交了180余份提案。

　　户籍改革势在必行，问题是，城市已经做好了接纳的准备吗？

　　会不会加重“大城市病”

　　一份有关中国城市发展的报告透露，中国有655个城市正努力“走向世界”，有183个城市要建“国际大都市”。一波波造城潮风起云涌，与此同时，“城市病”也不断袭来，“200米的路，车走了半小时”，“下班在路上堵6个多小时”。入托难、就医难等诸多问题已经严重困扰城市居民的生活，城市居民的生活舒适度呈下降趋势。

　　而居住证制度的实施，允许流动人口落户，岂不是让“城市病”雪上加霜？

　　张永理告诉记者，“城市病”体现的是快速膨胀的人口与城市资源不协调之间的问题。由于城市化进程快，而城市治理又难以同步甚至超前进行，使得各种城市问题，包括人口、资源、环境、交通、产业、就业、安全等领域的问题频繁出现，难以根除。更为棘手的是，这些问题交互作用，加大了治理难度。

　　采访中，北京、上海等大城市部分人士担心，户籍放开了，会有很多人涌进大城市，造成资源紧张，让城市不堪重负。

　　中国人民大学农村发展研究院教授白南生认为，目前已经有大量人口沉淀在城市了，工作是他们留在城市的第一因素。“找不到工作、没有住的地方，他们就会走，那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，因为现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”

　　张永理认为，今天诸多大都市的人口与资源环境矛盾突出，比如交通拥堵、医疗、教育资源不足，不是表面上是因为人口快速增长，事实上是因为城市管理和规划严重落后于城市发展和人口增长。不是因为人口增长导致城市病和大城市病，而是因为管理和规划落后从而导致“城市病”和“大城市病”。

　　“市场经济制度要求迁徙自由，而户籍制度还在通过人口登记区分不同的权利，由此带来的城乡就业、居住、税费、教育、医疗、社保等诸多二元歧视制度或管理，阻碍了社会的良性运行。一亿多农民工在城市不能共享发展成果，产生的流动成本、公共管理成本和社会风险成本极高。”张永理说。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任刘治彦接受记者采访时说，破解“大城市病”关键要统筹城乡协调发展。要转变城市发展模式，优化城市空间结构，调整城市功能布局，实现多中心，力求把特大城市分解成若干个小城市。

　　大城市户籍还要控制多久

　　北京市社会办主任宋贵伦日前公开称，北京很快要推广居住证制度。“不是简单地靠户口本和暂住证管理，而是实现对实有人口的管理，然后逐步实现各类人群的全面覆盖。”

　　刘治彦接受记者采访时认为，一线城市户籍暂时还不具备普遍放开的条件，登记不能代替户籍。但是，必须要逐步放开，可以设定门槛，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

　　中国人民大学人口与发展研究中心教授段成荣表示，根据他们的调查，70％左右的农民工流动的目标都是大城市，因为大城市意味着更多的发展机会和收入改善空间。“政策却鼓励他们去小城镇，这样在农民工进城的需求和城市的供给上就存在明显的错位。”

　　“人是跟着产业和公共资源走的，中国的城市行政权力越大，产业越集聚，公共服务越高，人自然往大城市走。整个资源配置是往高的行政级别走，怎么能希望人口往下沉淀？”

　　悖论之下，很可能出现政策引导和人口流动南辕北辙的局面。大城市限制外来人口的一个核心理由是担心资源承载力无法承受。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员袁崇法认为，“首先承载力是一个动态的概念，会随着技术进步等发生变化；其次，大城市的承载力显然要优于小城镇，小城镇刚刚发展起来，承载能力相对比较弱，都去那里定居，反而要出问题。”

　　事实上，大城市户籍改革的探索一直没有停止。

　　从2009年到2010年，成都先后进行了几次大的户籍政策调整；到今年，成都将实现全域城乡统一户籍，双向流动。一年来，农村人蜂拥到中心城区的情况并没有出现。成都市市长葛红林说，不同工作层次、收入条件的农民是有选择性地迁徙，不会都进中心城区，而是梯度式地进场镇、进县城、进中心城区。

　　葛红林说，成都的重要经验是，要使农民从单纯的“土地人”成为“社会人”，关键点是让农民“肯出来”、“进得去”。“肯出来”就是通过确权颁证、还权赋能和村民自治，使农民从农村出来后，原来的权利等得到充分保障；“进得去”是指通过一系列配套制度实行同城同权，建立城乡一体化的社保体系，让进城农民真正融入城市。

　　中国社会科学院人口和劳动经济研究所副所长张车伟认为，北京、上海这些大都市与世界上的大都市相比，也并不代表人口已经达到最高了。现在的问题如此严重，是因为自身的规划布局没有搞好，比如功能过度集中在中心区域。“所以，今后要注意城市的发展、产业的布局和人口、外来人口的关系，尽量把外来人口分散在不同的次中心，减少中心区域的交通和公共服务的压力。”