截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人，2021年常住人口城镇化率已经达到64.72%。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)。对于《意见》的出台，专家普遍认为，这标志着我国城镇化建设进入到了下半场。在这一时期，城市经济与城镇化高质量发展以及协调城乡关系将成为工作重点。

　　那么，应如何做大做强县域经济、建设新型城镇化、构建新型工农城乡关系？就此问题，新京智库采访了多位专家学者。

　　发展均衡，人口才能均衡

　　根据全国第七次人口普查数据的初步核算，在已公布数据的2700余个县区中，2010至2020年常住人口减少的县和县级市有近1200个，人口流失已经成为我国中西部地区县域经济发展的障碍。《意见》中首提“人口流失县城”的概念，强调要引导人口流失县城转型发展。

　　人口流失是我国产业经济发展和城镇化发展进程中诸多因素共同造成的一个现象。清华大学社会科学研究院县域治理研究中心主任何晓斌告诉新京智库，如果区域的产业发展、公共服务资源分布更均衡，人口流动也会更均衡地分布，“这需要国家政策来引导”，何晓斌说。

　　相比之下，中西部地区以农业为主的县域地区人口流失可能相对严重一些，这些地区往往也是我国推进乡村振兴战略的重点区域。就此，中国农业大学中国县域经济研究中心主任张正河在接受媒体采访时表示，目前我国有3亿农民工，只需要其中5%能够返乡创业就足够我国乡村振兴产业发展了。这些人如果从事农产品的加工、运输、存储等等相关服务业，将为我国以小农户为主的农业现代化进程提供很大的助力。

　　对于已返乡创业的人群，北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦表示，可通过优化贷款审批流程、加强金融机构的支持力度或以孵化器的形式为创业人员提供一定比例的初创资金。对创业失败的人员，应当通过保险的手段降低其损失。对于创业企业应实行一定的税费优惠政策，对于依托县域优势产业创业的人员可以给予一定的补贴。此外，应为创业农民工提供优质的软硬件条件和营商环境，鼓励创业企业相互协作，并经常对典型创业企业进行调研，全面了解创业企业的生存状况及其需求并及时给予帮扶。

　　匹配区域特点 规划发展路径

　　《意见》发布以后，国家发展改革委规划司有关负责人在接受媒体采访时表示，要尊重县城发展规律，合理确定不同类型县城的发展路径。

　　例如，对于大城市周边县城而言，要主动融入邻近大城市建设发展，强化快速交通连接，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。具有资源、交通等优势的县城，要立足优势，发展特色经济和支柱产业，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城等等。

　　这些不同的县城在资源禀赋、区位条件、产业基础、功能定位等存在很大差异。武汉大学社会学院副教授仇叶认为，不应以问题化的眼光来看待这种发展的空间不平衡性，因为“这种不平衡性恰恰为中国建立多层级、梯度化的弹性城镇体系提供了重要的支撑”。

　　仇叶将我国县城分为处于中心城市和城市群地区的“城市型”县域和以小农经济作为基本经济底色，工业发展程度不高，基础设施建设与公共服务供给能力相对较弱的“乡村型”两类。他认为，“城市型”县域发展可以从以下几点出发：第一，找准发展定位，突出优势，避免低质量盲目竞争。第二，积极主动融入所在的城市群与都市圈，承接核心城区转移的人口、产业、功能，积极抓住新一轮经济发展的机遇，并缓解中心城区的压力。第三，提升县域的人口吸纳能力，包括快速提升公共服务的质量，进行户籍制度改革，提升县域的人口包容能力与开放度，同时也要降低县域城镇化的成本，形成相对竞争优势，尤其是吸纳无法承担大城市生活成本、市场能力相对较弱的群体，以应对中心城市人口吸纳乏力的问题。

　　对于“农业型”县域的发展，仇叶认为，第一，要顺应人口流动的趋势，避免因过度建设、盲目建设大量浪费国家公共资源。第二，将民生需求满足与公共服务供给作为“农村型”县域发展的核心内容，形成县域统筹、县乡村功能衔接互补的有机公共服务体系。第三，提升农业经济的产业化发展能力，实现与全国大市场的对接。将相对分散在农村的经济要素集中起来，形成规模效应，并与大中城市形成畅通循环，这是县城未来发展的重要方向。

　　县域发展必须坚持差异化定位、分类施策。武汉大学社会学院副教授王德福表示，目前除具备区位和资源优势、已有一定产业发展基础的县城外，大多数中西部地区县城基本不具备复制“百强县”发展经验的基础。因此，要严防以发展县域经济为名，脱离实际、违背规律搞大规模工业园建设，盲目招商引资，浪费土地资源和政府财政资源，防止县城建设“大城市化”，而是要真正形成适应自身需要，匹配治理能力的县城风貌。

　　招揽人才：体制机制创新和全方位服务

　　越是落后的县域，其发展越需要人才。然而，人才在没有外力干预的情况下，往往是从相对落后地区流向发达地区。因此，浙江大学公共管理学院政府管理系教授陈丽君认为，如何有效招才引智是县域经济发展必须要解决的问题。

　　陈丽君介绍，近年来，人才经济地理学科的研究发现，与“人才跟随产业流动”的传统观念不同，现实中更多的情况往往是产业跟着人才走。尤其是对一些相对不太发达的地区而言，“引进一个人才，诞生一个企业，形成一个产业”的故事并不鲜见。要实现这样高质量的人才驱动发展，就必须“把钱花在刀刃上”。在陈丽君看来，所谓“刀刃”，一个是包括专项资金在内的引进人才的激励政策，一个是支持人才创业创新的项目政策。

　　除了机制和政策上发力以外，以优质的服务吸引人才也是很好的手段。张琦以“轴承之都”辽宁省瓦房店市举例称，该市近年来先后开展三批“一事一议”人才工作，围绕子女入学、医疗保健、住房保障等人才发展全周期全链条需求，为人才提供全方位精细化服务，营造了“近悦远来”的人才发展环境，为县域经济的高质量发展提供了人才基础和智力保障。

　　此外，发展县域经济还可以在更广范围内实行人才挂职制度。何晓斌提出，将国家干部、企业骨干、高校学者等人才到县域地区帮扶发展的经历纳入其在本单位的考核升迁指标，通过这种挂职政策鼓励人才交换，可为县域发展带来更多资源和活力。

　　公共服务发展要提标扩面

　　《意见》中强调，要强化公共服务供给，增进县城民生福祉，实现医疗、教育、养老托育、文体设施、社会福利等方面的提标扩面，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

　　对于广大中西部地区县城来说，其发展规划建立在两个基本现实之上，其一是短期人口向县城集聚和长期人口向大城市流失的现实，其二是农村仍将是重要的人口承载地，发挥着现代化的社会稳定器功能。就此，王德福提出，县城建设应以保底为核心原则，将公共资源集中到提高公共服务供给水平上来，将县城建设成为县域社会的“大脑”与“心脏”，将乡镇建设为公共服务“节点”，为“城乡两栖”的农民家庭提供便利和低成本的公共服务条件，让留在农村和落脚县城的农民能够稳得住，过上体面生活，从而更加从容地实现更高水平的社会流动与城市化。

　　而对于具备发展为大城市卫星城条件的县城，王德福表示，这些县城应成为纾解“大城市病”、提高大城市重大风险应对能力的重要承载地。卫星县城(包括远城区)还要发挥好承接市民郊区化和农民城市化的双重任务，在实现更好的产城融合、构建职住平衡的宜居城市上进行重点创新。

　　县域治理数字化的三步走战略

　　以数字化、网络化、智能化为特质的新一代ICT(信息与通信)技术的涌现加速了数字政府建设，为减少社会治理主体间的互动成本、实时了解群众诉求、实现县域公共服务高效化、推进县级政府治理能力现代化提供了有效支持。

　　就进一步释放数字治理的效能，张琦提出，要积极推进第五代移动通信(5G)网络规模化部署和基站建设，确保覆盖所有县城，显著提高用户普及率，扩大千兆光网覆盖范围，补上县城基础设施短板。同时，深化政务数据资源共享，强化标准协同、系统对接，推进应急、市政、交通、卫健、社区等公共领域部门间数据整合共享。

　　根据清华大学社会科学院县域治理研究中心的研究，目前我国已出现的良好的县域治理数字化方案，其具有新思路、新模式、新技术的“三新”特征。其中，新思路指的是以县域为中心的数字化；新模式指的是以平台+N的模式全面整合区域工业、农业、文旅、政务、社区、教育、医疗等领域的信息和数据；新技术主要包括云存储、政务应用现代化、区县视频汇聚和智能分析、基于空间信息技术的智慧农业、基于实时音视频的远程智慧诊疗等等。

　　然而，我国区域发展不平衡的现状也决定了不同地区政府应用数字技术的水平和程度将有所差异。王德福表示，就中西部地区的县域而言，如今大多仍是具有较强乡土性的乡村社会，这些地方社会治理的重点是将分散的农民组织起来，以村庄为单位，自己动手建设美好家园，实现共同富裕。因此，要避免对数字化技术过于依赖，治理工作还是要以将人动员和组织起来为核心，提高社会合作自治的水平。