洞庭湖生态湿地画卷
为加快洞庭湖生态经济区建设，国务院在2014年正式批复了洞庭湖生态经济区规划。经过近七年的建设，洞庭湖生态经济区目前已初具雏形。当前，中国特色社会主义已进入新时代，2020年全面建成小康社会的目标将如期实现。即将到来的“十四五”时期，是中国开启社会主义现代化新征程的起步期。这一时期，生态文明、绿色发展重要性更加凸显，如何巩固洞庭湖生态经济区建设成果，高质量推进洞庭湖生态经济区的建设，亟须立足当前，着眼长远，认真思考。
一、洞庭湖生态经济区建设的回顾
2014年国务院批复的《洞庭湖生态经济区规划》，明确了洞庭湖生态经济区建设的基本原则、战略定位、发展目标、重点领域。根据国务院的批复精神，湖南省委、省政府于2014年9月出台了《关于加快推进洞庭湖生态经济区建设的实施意见》，明确了推动生态经济区建设的具体实施步骤、主要任务、政策措施和工作保障，为推进洞庭湖区的生态文明建设、重大基础设施完善、现代产业体系构建、城乡一体化及社会民生事业发展等提供了坚实保证。回顾七年来的洞庭湖生态经济区建设，其进展是明显的。
1、规划实施扎实有效
切实加强组织领导。2014年9月，湖南省成立了由省长任组长、常务副省长和分管副省长为副组长的领导小组，研究部署生态经济区建设重点工作。省发改委设立了洞庭湖处，三市一区相应成立了归口发改部门管理的洞庭湖办，承担生态经济区建设统筹综合、督查考核等方面具体事务，其他省直相关部门也专门配备了工作力量。湖区县市基本成立了洞庭湖生态经济区建设领导小组，建立了协商沟通机制。
完善规划政策体系。为落实规划提出的任务，2015年全省编制了生态经济区水利、环境保护、生态建设、旅游、工业、交通、城镇、商贸流通业、国土资源、现代农业等10个专项规划，三市一区制定了生态经济区建设实施方案，形成了“1+10+4”的规划实施体系。2016年，湖南、湖北共同编制了《洞庭湖生态经济区水环境综合治理实施方案》。
推进工作落实落地。省直相关部门与湖区市县联合发力，以项目建设为抓手，切实推进了洞庭湖区生态建设和产业转型发展。2015年确立并着手推进了环湖路建设、蓄滞洪区建设、河湖连通工程、生态廊道工程、高标准农田建设工程、千亿园区培育工程、安全饮水工程、铁路工程建设、血吸虫病综合防控工程、城陵矶新港区建设等“十大标志性工程”;2016年开始，推进了沟渠塘坝清淤增蓄、畜禽养殖污染整治、河湖围网养殖清理、河湖沿岸垃圾清理及重点工业污染源排查“五大专项行动”;为促进各项工作的落实，全省还制定了《洞庭湖生态经济区建设考核评价暂行办法》，有力促进了生态经济区的建设工作。
2.生态文明建设成效明显
以推进生态经济区建设为契机，省委省政府和湖区县市以前所未有的工作力度，突出推进生态治理项目建设和专项行动，取得明显成效。
有序推进河湖疏浚连通与水利工程建设。一是推动了内湖整治和河湖连通，提高河湖调储能力。岳阳推进南湖—芭蕉湖连通、常德推进沅澧大圈河湖连通、益阳推进南茅运河航运工程等。通过综合整治，南湖蓄水容积增加920万立方米，常德柳叶湖蓄水容积增加1100万立方米，南茅运河恢复排灌调蓄、水源供应、交通运输、生态旅游的综合功能。二是推进了防洪保安建设。完成安化等9个蓄滞垸堤防加固工程，全面实施钱粮湖等三大垸安全建设和分洪闸工程，完成堤防加固320公里、河道疏浚17.35公里。完善排涝抗旱体系，推进城市防洪圈、水库(水闸)除险加固、大型灌排泵站更新改造工程。已初步构筑以堤防为基础，防洪水库、蓄滞洪区、河道整治相配套的湖区综合防洪减灾体系。
大力推进水环境治理。湖南通过筹措资金，实施五大专项行动，已取得阶段性成效。例如，重点工业污染源排查方面，至2017年1月共排查入湖入河排污口482个;排查重点企业1805家，关闭造纸、炼油、电镀等十小企业455家;排查工业园区39个，22个已建污水集中处理设施，还有4个在建。河湖沿岸垃圾清理方面，清理河湖岸线约3100公里，清理陈年垃圾、无证堆场、收旧收废点积存垃圾8.3万吨。生活污染治理方面，县以上城镇生活垃圾无害化处理率达到99.7%，建成乡镇污水处理设施47个，建成污水管网650公里。综合治理使洞庭湖水环境呈改善趋势。2019年，岳阳市31个地表水考核断面水质达标率为93.2%，长江在岳阳境内达到Ⅱ类水质，洞庭湖除总磷外,其余指标均达到地表水Ⅲ类标准，岳阳6年内5次荣膺“中国最具幸福感城市”。
加强生态保护修复。一是划定生态保护红线。将生态经济区划分为湖体保护区、控制开发区、集约开发区和生态涵养带四类，重点生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区全部纳入生态红线保护范围。二是加大湿地保护力度。实施百湖湿地修复工程，岳阳、益阳、常德三市湿地保护率分别达76.6%、81%、70%。目前已建成3处国际重要湿地、4处自然保护区，并在洞庭湖周边建立了包括黄盖湖和华容集成2个省级自然保护区、22个国家湿地公园及湿地保护小区等在内的湿地保护网络。三是强化生物多样性保护。重点加强候鸟栖息场所，江豚、中华鲟以及珍稀鱼类重要产卵区、洄游通道与主要渔业水域的保护。洞庭湖自然保护区范围内的候鸟保护站增加至24个，建立水产种质资源保护区10个，水野生动物自然保护区4个。
3.湖区经济呈现转型升级态势
2014年以来，洞庭湖区经济发展呈现了转型升级的总体态势。2019年，湖区GDP超过万亿元，达到10006.3亿元，占全省GDP比重从2014年的22.9%提高到25.2%。三次产业的结构比例,从2014年的13.32：49.52：37.15,调整为2019年的11.04：40.43：48.53。湖区化经济转型升级压力为动力，产业结构逐步调整，基础设施进一步改善，城乡建设得到加强。
现代农业发展加快。一是加快旱涝保收高标准基本农田建设。2015年全面启动五大100万亩农田示范片区工程建设，2016年高标准农田已达680万亩。建成高档优质稻标准化生产基地47.4万亩。二是加快农业特色产业园建设。实施三个“百千万”工程，建设现代农业特色产业园省级示范园75个。大力发展现代养殖业，2014-2016年建成国家级畜禽规模养殖场15个、省级53个，无公害水产品标准化养殖示范小区22.88万亩。资阳区和汉寿县成功创建农业部渔业健康养殖示范县。三是推进现代农业综合配套改革试点。建设了一批商品粮基地核心区、高效生态农业先行区。益阳市及常德西湖西洞庭、桃源县获批国家现代农业示范区，益阳市南县被批准为全国三个涉农资金整合优化试点县之一。
工业结构调整稳步推进。开展千亿园区培育工程，2017年建成望城经开区、益阳高新区、岳阳绿色化工产业园3个千亿园区。省级以上工业园区发展迅速，工业企业向园区集聚程度增高。洞庭湖生态经济区规模以上工业企业单位数，由2014年的3225个，增加到2018年的3624个，占全省的比重达到22.6%。湖区先进装备制造、新材料、生物、新能源等新兴产业发展加快，两型产业比重有所提升。2019年，岳阳高新技术产业增加值超过千亿元，占GDP比重超过20%;常德达到408.4亿元，益阳高新技术产业增加值达到395.7亿元，望城区达到578.28亿元。规模工业万元增加值能耗稳步下降，二氧化硫、化学需氧量等基本完成减排目标。汨罗循环经济产业园、望城经济开发区铜官循环经济工业基地等循环经济试点与示范积极推进。
服务业实力显著增强。文化旅游业快速发展，2019年湖区旅游总收入1682.45亿元，接待境内外游客19326.84万人，相比2014年都有了超常增长。打造“天下洞庭”整体旅游品牌，开发建设洞庭水上游、环湖游、湘楚文化游、世外桃源游等精品旅游线路，环湖生态文化旅游圈基本形成。平江县、湘阴县等6个县区列入国家全域旅游示范区创建名单。现代物流业发展势头良好，重点建设城陵矶港、常德港、常德综合物流园等物流产业基地，岳阳市于2016年入选全国20个现代物流创新发展试点城市。加强口岸建设，组建湖南城陵矶国际港务集团有限公司，整合岳阳、长沙以及省内其他港口资源，实现统一经营、联动发展。电子商务快速发展。汨罗、平江等6个县市获批国家电子商务进农村示范县，建成岳阳电子商务产业园、益阳中南电子商务产业园等2个国际级电子商务示范基地。
基础设施进一步加强。环湖公路列入生态经济区重大标志性工程，已建成100多公里。石长铁路复线改造完成，长益常高铁开工建设。常德桃花源机场完成新一轮改扩建并投入使用。湘江长沙综合枢纽工程和湘江株洲至城陵矶2000吨级航道建成投产，新增2000吨级航道281公里，新增1000吨级及以上泊位10个。依托省电子政务外网和统一政务云平台，加快建设“数字洞庭”服务云平台。建成岳阳、常德、益阳3市城市空间格局变化监测以及岳阳市公共服务空间格局地理国情监测等2项国家级监测项目，为环境保护、防灾救灾等提供重要支撑。
城乡建设不断提质。湖乡特色城镇体系初步形成，岳阳市获评全国文明城市、全国宜居城市，常德市获评国家森林城市和全国绿化模范城市，益阳市成功创建国家森林城市、国家卫生城市，望城区成功获批全省首个省级生态区。津澧新城纳入国家新型城镇化和中小城市综合改革试点。建成营田、靖港等15个特色生态城镇，建设岳阳洞庭新城、常德北部新城、益阳东部新城、大通湖区城乡统筹发展示范区。常德海绵城市建设获得广泛好评。积极推进美丽乡村建设，各市争创省级美丽乡村建设示范村，如岳阳、常德分别有18、14个乡村入选。
洞庭湖万顷良田。
二、洞庭湖生态经济区建设中存在的主要问题
尽管经过七年的建设，洞庭湖生态经济区已初具雏形，但与五大发展理念的要求相比，与湖区广大人民群众的期待相比，仍存在较大的差距和问题。主要表现在四个方面：
1.政策执行机制有待进一步完善
一是统筹推进机制欠缺。市县及部门之间统筹协调有待加强。洞庭湖生态经济区的建设，涉及近20个部门，各部门工作上尚未形成一个有机整体，相互之间存在数据使用口径不一、信息不能共享、项目不能同推、资金难以整合高效使用等问题。此外，洞庭湖生态经济区建设涉及长江流域水资源的调配，辖区横跨湘鄂两省，需要国家科学协调江湖关系，两省之间也要建立高层协调与常态化交流机制，但目前相关机制欠缺。二是长效管护机制有待健全。很多地方河湖沿岸垃圾清理、河坝清淤等工程初见成效，但治理成果能否长期巩固，还缺少长效维护机制。又如，湖区血吸虫防治有阶段性成果，但由于基层血防设施简陋、人员经费缺乏，效果能否维持不容乐观。
2.生态环境治理任重而道远
一是产业污染问题仍然突出。农业方面，养殖粪污处理率低，畜禽规模养殖场污染防治设施配套率仅56.9%。天然水域水产养殖仍有投饵投肥，种植业化肥、农药施用强度高，农业面源污染成为湖区主要污染来源。工业方面，仍有部分省级以上园区未按要求建成污水集中处理设施和自动在线监控装置。湖区工业排污口还没有完全消除，涉及多家企业，少数重点行业的工业企业还未完成清洁化改造。二是城乡环境治理任务艰巨。湖区三市建成区仍存在黑臭水体，区县亦然。生活污染长期持续，湖区城镇每年生活污水排放量居高不下，区内仍存在生活污水直排现象，农村亦存在非正规垃圾堆放点及垃圾填埋场滤液下渗现象。三是损害生态环境行为尚未禁绝。城乡非法采砂与洲滩湿地侵占问题没有得到根本解决，湖区采砂年产能超出许可开采量，严重侵蚀湿地洲滩。少数重点片区污染仍然严重。
3.产业结构调整亟须加大力度
洞庭湖区产业结构层次仍然较低。农业方面。基础设施依然薄弱，相当一部分水利设施年久失修。高产农田占比低，部分市县高产农田不到全部耕地的30%。现代农业服务体系建设滞后，绿色产业基础薄弱，发展面临资金、技术、人才等诸多制约。工业方面。传统重化工业比重偏高，有的市六大高能耗行业增加值占规模工业35%以上，能耗量占规模工业的近80%;新兴产业增加值占比不到1/4。湖区企业创新能力不足，产业技术升级较慢，缺乏带动力强的大型优势企业、产业集群。服务业方面。批零贸易、住宿餐饮、交通运输等传统服务业仍居主导地位，仓储物流、文化创意、电子商务、金融保险、旅游休闲等现代服务业比重依然不高，发展层次有待提升。
4.资金投入不足严重影响发展后劲
洞庭湖生态经济建设是国家重要战略，大战略需要大投入。一方面，生态环境保护和治理资金需求巨大。如围绕水环境根本治理，生态经济区规划实施17类重点工程和5大专项行动，共790个重点项目，共需投资约2700亿元;另一方面，湖区经济结构调整、基础设施建设需要巨额投资。但过去七年各方面资金投入远不能满足需求，成为制约生态经济区建设的瓶颈。一是各级政府投入不足。中央财政每年安排了一定的转移支付资金，省财政也筹措了一些资金支持5大专项行动，但总体来看资金规模仍然不大;从县市投入看，各地近年积极加大配套资金投入，但洞庭湖区市县本身财力不强，有的还是国家级贫困县，总体投入能力不足。二是市场融资受多重因素制约。通过政策性银行、各类开发性基金以及其他市场化渠道融资机制仍不完善，尤其是很多生态项目具有公益性和外部性，难以通过招商引资或吸引社会投资增加投入。
洞庭湖边的白泥湖迎来上万候鸟繁衍栖息。
三、继续推进洞庭湖生态经济区建设的几点建议
“十四五”时期，是开启社会主义现代化新征程的起步期。洞庭湖生态经济区建设应在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，继续大力贯彻落实五大发展理念，继续围绕“生态建设”与“经济发展”两大核心任务，全面谋划，突出重点，务实创新，真抓实干，补齐生态经济区建设的短板，加快推动洞庭湖生态经济区实现高质量发展。
1.强化新的发展理念，优化提升发展思路目标
一是努力探索洞庭湖生态经济区发展新战略、新规划。《洞庭湖生态经济区规划》颁布于2014年，执行期到2020年止。“十四五”时期洞庭湖生态经济区如何建设和发展，必须要有统筹谋划，在此基础上提出新的建设规划。特别是要继续贯彻落实五大发展理念，不断完善立体综合交通运输等基础设施体系，优化提升洞庭湖生态经济区经济发展与生态文明战略目标，创新突破未来发展的战略思路与路径选择。要深入研究探索，立足湖区综合优势并增创新优势，开创大湖区域可持续发展新模式。力争在“十四五”时期，在保证生态优先、绿色发展的前提下，促进整个区域基础设施、生态文明、经济发展、人民生活的协同提升。二是调整优化政绩考核方式。生态建设和环境治理空前突出的条件下，对湖区考核应突出生态指标，在一定程度上淡化经济指标。要探索建立绿色国民经济核算考评机制，完善生态保护和环境治理考核指标体系，落实生态环境保护“一票否决”制度。
2.深化体制机制创新，完善区域协调联动机制
“十四五”时期，为进一步加快推进洞庭湖生态经济区的建设，应重视建立健全两个机制：一是创新统筹协调机制。流域层面，建议建立省部际联席会议制度。洞庭湖综合治理涉及多个部委、湘鄂两省、上下游地区，建议由国务院牵头建立省部联席会议制度，定期召开专题会议，重点协调解决洞庭湖跨流域、跨部门、跨省的重大问题。区域层面，三市一区及荆州市应建立行政首长联席会议制度，推动工作交流、治理战略对接，协调解决跨区域、跨流域的重点难点问题。二是建立生态建设常态化联合工作机制。落实“河长制”、河流断面交接制，明确责任，加强督查。建立江河上下游联防联控机制，协调解决跨地区、跨流域重大环境问题。积极开展联合执法，共同应对环境突发事件。建立环境监测与信息交流机制，加强流域、区域内环境监测的合作。
3.抓好生态环境治理，构筑生态文明建设长效机制
“十四五”时期，推进洞庭湖生态经济区建设，一是要妥善处理生态治理中的矛盾。生态环境整治涉及多重利益关系调整。要积极做好各方面思想工作，认真回应和处理群众合理利益诉求。如针对畜禽退养、退耕还湖等与群众存在利益冲突的事项，要了解民情、反映民意、凝聚民心，依法合情合理制定和落实补偿措施，妥善解决纠纷，保持社会稳定。二是要建立长效机制巩固治理成果。对于河湖疏浚、垃圾清理、血吸虫病防治等需要长期动态管理的项目，要着眼于建立常态化长效工作机制，维护治理成果。如血防工作事关千万群众，需要加大财政资金投入，加强基层人员队伍建设和装备改善，确保工作做实做细。
4.推进产业结构优化升级，构建现代化经济体系
现代化经济体系的建设，是“十四五”时期继续推进洞庭湖生态经济区建设的重要任务。一是要大力发展现代农业。从“向规模要效益”转变为“向质量要效益”，根据湖区生态承载能力，控制种养业规模，但通过绿色、有机生产方式和优良品种，大幅提高产品品质与安全性，实现优质优价，力争“减量增效”。要创造以无公害、绿色、有机产品为支撑的种养业区域品牌“洞庭湖牌”。二是要加快推进新型工业化。传统产业要加快淘汰落后过剩产能，实行清洁生产技术改造，严格环保达标。要加快发展“两型化”先进制造、新材料、新能源、生物医药、节能环保、农副产品精深加工等产业，打造一批大型优势企业、产业集群，支持一批管理先进、特色鲜明、产业集约发展的生态环保型产业园区做大做强。三是要突出优势发展现代服务业。进一步壮大现代物流业，加快粮食物流、黑茶物流、商贸物流、农产品冷链物流等项目建设。加快推进城陵矶港区建设，打造长江中游航运物流中心。同时，还要着力打造“人文生态洞庭”系列旅游精品，依托历史、人文、生态、环境及其他知名旅游资源，升级做强洞庭湖生态文化休闲旅游圈。推动一、二、三产业融合发展，探索湖区农渔业嘉年华、茶文化旅游节、“互联网+大湖特色产业”等农村产业融合新业态。
5.加大资金投入力度，夯实洞庭湖生态经济区发展后劲
“十四五”时期要继续拓宽洞庭湖生态经济区建设的资金渠道。一是要积极争取国家资金。鉴于洞庭湖作为长江流域径流量最大湖泊的重要地位，要争取国家将洞庭湖作为长江流域水环境建设重点区域，三峡工程后期扶持资金、重点流域治理资金等应向洞庭湖区倾斜。对于因长江、洞庭湖关系变化实施的水资源调配工程，维系长江中下游流域生态安全项目，长江重要堤防、蓄滞洪区安全建设等项目，应争取进入国家项目笼子。建议通过国家发改委等渠道向中央财政申报洞庭湖专项，争取中央比照太湖流域治理支持设立综合治理专项引导资金。二是要加大省级财政专项投入。建议比照大湘南、大湘西等区域板块，省级财政设立洞庭湖专项，主要用于标志性工程建设和重大项目前期工作、市县区项目建设的奖补，研究设立支持洞庭湖生态经济区建设的绿色PPP基金，发挥财政资金的杠杆作用，吸引各类金融机构参与绿色PPP项目建设。三是要建立和完善多元化融资机制。争取国开行、农发行等各类政策性银行，以及各类开发性基金加大对湖区项目建设支持力度。搭建银企合作平台，鼓励各类金融机构强化信贷支持。加大招商引资力度，努力承接国内外产业转移，推动湖区产业结构优化升级。
(作者单位：湖南省人民政府发展研究中心)
