从公共管理学的角度看，普遍存在的形式主义问题与“顶格管理”模式及其理念有关。所谓“顶格管理”，简言之，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。它表现为管理工作中的“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学上的所谓“最优化”目标。

　　然而，实行“顶格管理”，追求最优化，是要有前提的。首先需要最优条件，其次要付出最高代价与成本。但在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都是难于实现的。如果强行要求“最优化”，就会造成包括形式主义在内的很多问题。概括起来说，“顶格管理”带来的主要问题：一是会推高管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，导致工作难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，“形式主义”就这样出来了。按基层干部们的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。

　　以“最全事项”而论，做任何事情永远是要有重点的，不能把所有事一股脑儿都干了。但现在管理工作中事情实在太多了，动辄“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到达管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”“上面千把锤，底下一根钉”。说到国家与社会治理，在上面就是一个想法或说法，而到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上大多是超负荷运转，这也要管，那也要做，结果事情往往是越做越多。社会治理中存在一种规律性现象——社会适应性反应。即每一项政策或管理措施在实施过程中，会遇到管理对象的规避与反制，进而引发新的更多问题和提高管理成本，比如查堵漏洞的措施往往会产生新的钻空子机会。

　　以“最高标准”而论，标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢?至少在基层现在普遍缺乏资源，缺少经费。为什么现在有的地方债务问题突出?提那么高的要求，定那么高的指标，但又没给够钱，结果工作很难做。

　　以“最严要求”而论，现在上面布置的任务非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，有的干脆就是下发一个大表格，要求不折不扣地执行。然而须知，底下情况千差万别，不可能和上面的政策一一对应，但现在上面下达任务时配张表，说必须做到严丝合缝、一一对应，这就变成用主观裁剪客观了。现在有些地方的政策缺乏灵活性，要求不折不扣，须知现实中不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的，具体做工作一定要有自由裁量的空间。用踢足球来比喻，足球赛要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行，一碰就犯规，一跑就越位，那球就没法踢。所以，各种政策执行时，都要留有一定余地，要给一定灵活性，要给执行者一定的自由裁量权。否则，任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。现在基层管理中出现某些奇葩现象，都和这有关系。

　　以“最快速度”而论，我们国家很大，层级很多，一项工作布置下来，中间要有时间成本。因此，任何政策实施都不能过于急迫，要考虑时间成本，留出足够的时间，工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。现在有的地方搞的很多形式主义是因为他们连做工作的时间都没有。有的基层干部说，一些工作星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，大量精力都耗在程序上了，并没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的，一天不吃不睡也就24小时，上面不断来检查、督办，要报告进度、做阶段性总结汇报，上面来人还要接待，结果工作时间变少了，只能应付检查，坐屋里填表。这种情况多了以后，底下也就学会糊弄了。

　　(作者为中国社会科学院政治学研究所研究员)