二元化导向的法律规定，扭曲的政府与市场关系，眼前利益与长远利益的割裂，不利于依法保障农民土地权益，不利于形成土地增值收益的市场化，不利于实现土地增值收益的跨期分配。应该树立以人为本的理念，切实保障农民合法的土地权益；推进确权颁证工作，明晰土地增值收益分配权利边界；更好发挥政府引导作用，充分发挥市场的决定性作用；促进收益分配方式多元化，实现土地收益分配结构优化。

　　由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。土地增值收益分配是土地流转进程中最为关键的议题，涉及的利益主体多、影响面广，具有跨期效应。为此，应当立足于土地流转收益分配的现状，着眼未来，搞好顶层设计，积极构建包容性和可持续性的土地增值收益分配机制。

　　当前土地增值收益分配机制存在的问题

　　农民利益受损，政府收益比例过高，缺乏包容性。土地增值收益是土地权利资本化的体现，土地权利主体应凭借其拥有的权利合理分享土地增值收益，由此所形成的土地增值收益分配机制应以包容性为准则，让土地增值收益在不同权利主体之间合理分配。然而，囿于现有的法律规定以及政府权力边界的模糊性，农民成了土地增值收益分配格局中的弱势群体，无法获得应享有的权利资本化收益，集体经济组织的权力资本化收益得不到保障，政府凭借权力占有了较高比例的土地增值收益。这种缺乏包容性的土地增值收益分配机制激化了农民、集体与政府间的矛盾，影响了土地又好又快流转，不利于土地集约高效利用。

　　过于重视货币补偿，忽视能力提升，缺乏可持续性。土地流转牵涉到生产方式与生活方式的双重改变，这就使得稳定、持久的收入流成为土地增值收益分配机制的重要议题。然而，当前的土地增值收益分配机制过于重视货币补偿，不从生产方式转变的角度注重农民就业机会的增加和就业能力的提高，从而导致土地增值收益分配缺乏产业支撑，使得部分农民在短时间内获得了较高的货币补偿，却由于就业机会和能力的欠缺不能实现货币补偿的持续增值，并很快陷入贫困境地。这种缺乏可持续性的土地增值收益分配机制表面上看维护了农民的权益、缓解了政府与农民间的矛盾，但实质上极为不公平，没有搞对激励，是对农民发展机会的剥夺，为基层的社会治理埋下了不和谐隐患。

　　土地增值收益分配机制不合理的主要原因

　　二元化导向的法律规定，不利于农民土地权益的依法保障。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，但凡涉及建设用地的使用，必须申请使用国有土地，这就从制度层面造成了国有土地与农村集体土地不对等的地位，在赋予国有土地入市交易合法性的同时禁止了农村集体土地入市交易的可能性。显然，这种二元化导向的法律规定，剥夺了农民和农村集体经济组织分享经济发展、社会进步、工业化推进和城市化扩张进程中土地资本化收益的合法机会，直接的后果就是农民的土地权益无法得到有效保障，政府成了土地增值收益分配的最大受益者。

　　扭曲的政府与市场关系，不利于土地增值收益的市场化形成。土地增值收益的市场化形成，是土地增值收益分配机制合理性的首要前提。然而，政府权力边界的任意扩张性，使得政府贯穿于土地流转和土地增值收益分配的每个环节，这种权力的错位和越位弱化了市场配置土地资源的作用，导致土地增值收益市场化形成机制的缺失，使得权力租金取代权利租金，权力而不是权利成了土地增值收益分配的主要依据。

　　眼前利益与长远利益的割裂，不利于土地增值收益的跨期分配。与一般的资源或资产不同，土地对利益主体的影响颇具持续性、跨期性和不可逆转性。这就使得土地增值收益分配应有效兼顾眼前利益与长远利益的结合，而不能以解决眼前利益为借口忽视长远利益的解决。就当前来看，地方政府相关部门，急于推进土地流转，在没有向农民解释清楚眼前利益与长远利益关系的前提下，图快、图省事，以不负责的态度迎合部分农民的非理性利益诉求，只注重以资产为特征的货币补偿，而没有注重以资本为特征的稳定的、持续的收入流补偿，以眼前利益取代长远利益，使得部分农民享受了短暂的资金挥霍后丧失掉了长远的发展机会。这种只顾眼前、不顾长远的做法，缺乏解决问题的长效机制，不利于土地增值收益的跨期分配。

　　完善土地增值收益分配机制的措施和建议

　　树立以人为本的理念，切实保障农民合法的土地权益。完善土地增值收益分配机制要讲正确的价值观，要把保障农民利益作为起点和终点。想农民之所想、急农民之所急、做农民所未想、向农民贡智慧，要深入到农民中去，倾听农民的诉求，激发农民的积极性，尊重农民的创造力，保障农民的参与权利，真正地将保障农民利益落到实处。为此，要以农民自愿为前提，规范土地流转程序，确保农民享有广泛的参与权利和监督权利，树立农民的主体地位和中心地位，切实保障农民合法的土地权益不受侵害。

　　推进确权颁证工作，明晰土地增值收益分配权利边界。完善土地增值收益分配机制要有权利思维，在尊重历史的前提下，立足当下、展望未来，积极有序地推进土地确权颁证工作，明晰土地主体的权属边界。以促进土地规范流转为导向，以土地权利细分为考量，考虑土地权利分离的现状与趋势，颁布与经济社会发展阶段相匹配的土地权利证书，明晰土地增值收益分配的权利边界，统筹兼顾不同权利主体的合法权益，注重体现土地增值收益分配机制的包容性。

　　更好发挥政府引导作用，充分发挥市场的决定性作用。完善土地增值收益分配机制要处理好政府与市场的关系，使政府和市场在各自的权力范围内有效发挥作用。政府要在土地规划利用和用途管制方面，发挥宏观调控和监管作用，以土地的优化配置为目标，积极搭建土地流转市场化交易平台，加快推进土地产权交易所建设步伐，优化土地增值收益的市场化形成机制，让土地权利主体评价其拥有的产权实施能力，以市场运行规则为准绳，通过市场化的博弈分享土地权利资本化收益。

　　促进收益分配方式多元化，实现土地收益分配结构优化。完善土地增值收益分配机制要有结构优化思维，既要立足于当下又要展望未来，权衡处理好短期利益与长远利益的关系，找准土地收益增值的形成原因，既要重视货币补偿，但又不局限于货币补偿，要以生产方式和生活方式双重转变为前提，探索多种形态的土地增值收益分配方式，坚持资产分配与资本分配相结合，注重从跨期分配的角度，优化土地增值收益分配结构，实现土地增值收益分配机制的可持续性。■