《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路，极为重要。因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起，宅基地制度的改革才不是单兵突进，而是有“系统性思维，整体谋划和顶层设计”的改革。事实上，我国很多地方已经在开展这一项试点工作了，法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

　　多年来，虽然农村土地管理制度不断完善，但宅基地制度的改革却举步维艰，争议甚大。然而，无论是对于农民的财产权保护，还是对于土地资源的合理利用，抑或新型城镇化建设来说，这一项制度的改革都是必需的。因此，在本轮土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直为人所瞩目。

　　中办和国办在2015年11月联合下发的《深化农村改革综合性实施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。笔者认为，这一改革思路，意义非常重大，有必要专门加以分析和讨论。

　　宅基地制度的问题在哪里

　　农村宅基地制度的问题较多，但从开发利用的角度来说，现行制度最大的问题在于，土地资源的严重浪费。虽然我们并没有关于全国农村宅基地面积的完整数据，但国务院在2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》显示：“1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。”

　　这是一个较为反常的现象。因为通常来说，快速城市化会带动大量农村人口向城市集聚，农村居民点会因此减少，农业用地则会随之增加。但中国过去30多年的城市化似乎只实现了人口的积聚，农村住宅的用地规模不但没有减少，反而越来越大。

　　对于这个问题，流行的解释认为，这是因为中国“旧的城市化”模式，专注于“土地的城市化”却不重视“人的城市化”，即没有为入城的农民提供与城市化平等的教育、医疗、住房等社会保障制度，所以这些入城农民不得不游走于城市和农村之间，在城市工作赚钱，然后将收入用于农村建房，以防止自己在城市竞争失败后流离失所。

　　这样的解释是合理的，但并不全面，因为其忽视了农村宅基地取得和退出制度本身。关于宅基地的取得和退出，虽然并没有全国性的法律予以明确规定，但各地实际上采取的是“村民申请—政府许可—无偿划拨”制度，而在这种制度下，农村宅基地的面积和规模是无法减少的，土地资源也是无法得到最合理的利用的。

　　以2000—2011年间入城的1.33亿农民为例，我们假定其中有一半为男性，那么根据上述制度设计，当这6000多万农民在18—25岁结婚并单立一户时，无论他们当时是否在城市已经立足，都不妨碍其在农村申请宅基地。虽然并非所有的人都能申请到，但既然是可以无偿申请，那么必然有数以千万计的人是会努力争取这个机会的，而这意味着大量的土地资源必然要被占用。

　　那么，当这6000多万“前农民”在城市安居乐业之后，乡下宅基地和宅基地上的房屋如何处理呢？现行《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而各级政府则认为，农民的住宅虽然可以出售，但对象仅限于同村居民，城市居民不得购买农民住宅和宅基地，也不得占用农民集体土地建住宅。（可以参见国务院办公厅1999年5月下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；国土资源部2008年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》；国土资源部与国务院法制办2015年3月发布的《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》）

　　遗憾的是，除非特殊情况，同村的村民很少有意愿来购买这些“空置房”和宅基地，因为留守在农村的村民基本也已经无偿分配到宅基地了，没有这方面的需要。而他们的子女，未来成家之后依然还可以再申请一块宅基地。既然现行的制度允许领取“免费的午餐”，那为何要掏钱去购买呢？

　　如何改革宅基地制度

　　有些人痛惜土地资源的浪费，于是主张说，宅基地是集体所有的，既然这些“前农民”已经脱离集体，那么应当将其宅基地收回，然后分配给新生人口。这种见解貌似合理，但却几乎不可行，原因在于多数宅基地上面都建有房屋，而房屋归已经入城的“前农民”所有。除非数以千万计的“前农民”自愿放弃房屋所有权，又或这些房屋倒塌而没有复建，否则是无法合法地把这些宅基地分配给新生代农村居民的。于是，中国大陆在城市化过程中出现“农民越来越少，农村宅基地和农民居住点却越来越多”的现象，也就不足为奇了。

　　那么应当如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是从保护农民的土地权益角度来看待这个问题的。比如，党的十七届三中全会和十八大都提出，要“严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。十八届三中全会也提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

　　《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”改革思路，极为重要。因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起，宅基地制度的改革才不是单兵突进，而是有“系统性思维，整体谋划和顶层设计”的改革。

　　现有改革方案亟须完善

　　对照《实施方案》所提出的宅基地改革思路，反观现有的改革方案，不能不说，我们还有很多工作要做。

　　比如，2015年2月，全国人大常委会批准了国务院提出的“在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度有关规定”的提案。虽然这个提案提出要“改革宅基地管理制度，暂停实施相关法律条款”，但改革的对象却不是宅基地“村民申请—政府许可—无偿划拨”的取得方式，而是将第62条第3款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，暂时调整为“使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批”。

　　也就是说，这个改革方案只是下放了宅基地的外部审批权限，并没有对这一项制度的内核进行改革和试点。然而，一如前述，“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”，才是最需要通过试点来明确改革方向的。宅基地审批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

　　当然，我们对于事物本质的认识都有阶段性，都是在逐步摸索中前进的，因此也不能苛责年初的改革方案。不过，既然现在《实施方案》高度重视并明确指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下来就应当尽快选择适合的区域，暂停实施《土地管理法》第62条第1款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，暂停实施国务院办公厅关于“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的系列政策，从而积极稳妥地探索“宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。事实上，我国很多地方已经在开展这一项试点工作了，法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

　　要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中国的城市进行了土地市场化和住房商品化改革，而农村的改革却没有跟上，依然沿用了计划经济时代的“无偿分配制度”。而今天的中国农村，毫无疑问，已经到了必须“让市场在宅基地资源配置中起决定性作用”的时候了。■