作为公共安全体系的重要构成，我国应急管理体系自2003年开始创建以来为保障我国公共安全作出了重要贡献。但同时需要看到的是，经过十几年的实践检验，我国应急管理体系仍然存在着一些问题：一是概念界定不清。《突发事件应对法》对“突发事件”的界定是“需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。《国家突发公共事件总体应急预案》则分别细化了四大类突发事件所包含的外延，但这种细化仍然是以政府部门所属职能为依据。这意味着，所有政府部门都同时承担着应急管理职能。换句话说，相关法规实际上并未区分应急职能与非应急职能。二是主体责任不明。表现为在紧急状态时，在横向上，部门分而治之，仅关注职能范围内的“自扫门前雪”；在纵向上，上下权责不清，分级响应缺乏科学标准。三是资源统筹不足。应急的人力、物力、财力以不同规模分布于不同部门，重复建设，在应急状态时却又不能及时有效地配置。“十三五”期间是健全我国公共安全体系的重要战略机遇期，应优化整合应急管理体系。

　　在内涵上，根据“急”与“不急”状态，科学界定应急管理的职能。按照生命周期理论，突发事件分为事前、事中和事后三个阶段，我国《突发事件应对法》据此划分为了“预防与应急准备”“监测与预警”“应急处置与救援”“事后恢复与重建”四个阶段。其中，“预防与应急准备”“监测与预警”和“事后恢复与重建”属于对突发事件的常态管理；“应急处置与救援”则是狭义上的应急管理，紧急状态下的应对。现行应急管理体制并未对常态下和紧急状态下的突发事件管理职能进行细分，而是要求每个部门都根据其日常职能对突发事件进行全过程管理，也就是按照行业管理的模式管理。这样就产生了两个弊端：一方面，应急工作对多数部门而言并非主要工作，很难聚焦于应急能力建设。另一方面，突发事件发生时，各部门往往先看主要领导对该事件如何定性，然后才“谁家孩子谁抱走”，常常导致因为部门之间扯皮而失去了应对事件的最佳时机。

　　基于科学应急目的，我国亟需把“应急处置与救援”这一狭义的、紧急状态下的应急管理职能从广义中进行剥离并统一管理，避免“人人应急”状态，以促进应急管理的专业化。

　　在处置上，整合当前具有救援职能的机构，归口专业部门统一管理。由于“应急管理”概念的界定不清，我国应急管理机构并没有真正建立并发挥作用。即便是以“应急”冠名的“应急管理办公室”实际上也不能胜任突发事件的应急管理工作。在实际应急管理工作中，应急办往往都是作为办公厅的内设机构，在突发事件应对中代表办公厅发挥综合协调职能，并未真正参与到应急处置工作中。实际上，国务院应急办在筹建之时亦希望按照整合性原则建立成为突发事件的综合管理部门，由于种种原因未果，以致我国应急管理体制中的“分类管理”在实践中变成了按照部门日常职能的管理。

　　在将“应急处置与救援”职能剥离的基础上，可以整合当前分布在各个部委的具有救援职能的机构，建立真正意义上的应急管理专业部门，按照“分类管理”原则，归口和统一管理突发事件的应急处置与救援工作。按照国际经验，应急管理专业部门规格不一定需要很高，但在紧急状态下须对中央政府负责，接受最高领导人直接领导。

　　同时，应急管理专业部门归口管理并不意味着其他部门在应急状态下无所事事，而是根据突发事件应对的需要和应急总指挥的要求提供职能范围的资源保障。此外，在常态下，非应急管理专业部门需要在各自职能范围内做好风险评估、预防与治理，并在应急状态结束后做好恢复与重建工作。

　　在队伍上，以提高综合救援能力为消防队伍建设的主要方向和目标。同样因为“应急管理”概念界定不清，我国应急救援队伍不得不依托部门而建，如消防队伍依托公安消防部门、防汛抗旱队伍依托水利部门、地震救援队伍依托地震局等。从突发事件的紧迫性角度来说，这种部门林立的队伍无法满足第一时间投入救援的需求。基于整合理念、国际经验和现行法规，应当把提高消

　　防队伍的综合救援能力作为队伍建设的主要目标。

　　当前我国对综合救援职能的界定滞后于公共安全发展形势，导致一些常见的救援也需要依靠专业力量支持，如道路交通救援、城市搜索与救援、防汛等。有必要对我国常见突发事件进行评估，科学地界定综合救援的职能和队伍所应具备的能力。在此基础上，开发一套标准化的培训课程体系，让公众掌握必要的、基础性的救援技能。

　　与此同时，消防队伍还需要依据当地所面临的特殊公共安全风险建立应对专门风险的救援队伍，如水上救援、铁路救援、危化品泄漏救援、核生化事故救援等。结合未来消防改革，可以把当前依托部门建设的各种专业力量整合并融入消防队伍建设中，通过区分常见灾害和特殊风险，建设满足常见灾害的基础救援队伍和特殊风险的专业救援队伍。如此，既可以削弱并逐渐消除其他职能部门的救援职能和队伍建设，避免上下一般粗地重复建设，又可在扩充消防队伍的同时，提高消防队伍综合救援的整体能力。

　　在培训上，加强成建制指挥部演练，提高组织化应对突发事件能力。由于应急管理职能界定不清所致的当前应急指挥机构成员的高重叠性，加上各级政府公共管理任务十分繁重，成建制指挥部调训十分困难。在未来改革中，可以采取“请进来”和“走出去”相结合的方式提高成建制指挥部培训的可能性。“走出去”指的是将某一层级政府各部门干部或指挥部成员调往培训机构进行培训。不少地方政府会定期或不定期地将中层干部集中送往培训机构进行某种专题性培训，可以以这种方式对地方指挥部进行培训，或在其进行的其他专题培训中加入指挥部培训内容。“请进来”是指直接将教学团队请到受训对象所在地，在当地进行指挥部培训。从操作性上来说，这种方式可能更可行，可最大程度降低对当地日常政府管理工作的影响。

　　应急管理是一项实操性工作，对应急指挥部的培训也应当以实操化方式为主，其中最重要的是演练式和案例式培训。演练式强调以演练脚本为背景、以应急预案为行为规范、以指挥部及其成员职责为角色，开展的情景模拟培训。指挥部及其成员完全按照其工作职能应对演练脚本设定的场景。在脚本设计中，为防止学员基于以往经验先入为主，需要对场景进行一定的虚拟，包括时间、地点和事件等。案例式则是以真实发生的案例为背景，组织学员讨论处置过程中存在的好的或不好的做法。■