为适应区域治理的需要，区域治理机制的建设成为重要任务。从国家治理体系建设的角度，需要丰富政府体制的纵向和横向结构；从现代治理

　　在中国的国家治理体系中，政府系统是实现治理的主要载体，党的领导通过政府体系来实行。政府体系的结构分为体制和机制两个部分。体制是指正式的机构，包括各个层级的政府和每个层级政府的各个部门，以及承担公共管理职能的政府附属机构。机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用的制度安排。政府体系内的机制包括政府部门之间、各级政府间、平行政府间，以及政府与事业单位、社会组织及公民个人之间的沟通、协商、共同行动，乃至纠纷裁决等制度安排。

　　国家治理体系的中间环节

　　中国的国家治理体系是一个多层级、多行政单位构成的复杂体系。中国政府的体制在纵向从中央到乡镇有五个层级，在横向有省级政府之间、省级以下的市（地区）之间、县（市）之间，以及省与外省的市（地区）之间、市（地区）与非本市（地区）的县（市）之间的关系。这个复杂体系在运行过程中，除了依据行政隶属关系和行政辖区的行政行为之外，还有大量的跨行政层级和跨行政区的行政活动。前者是指高级别的政府或部门对低级别的政府或政府部门跨层级的领导、指挥，比如为实现某项重大治理任务而建立的“领导小组”，其成员不仅有一级政府的领导人、相关部门的负责人，还包括所辖下一级政府的领导人和相关部门的负责人。后者是指地方政府间或政府部门间的协调与合作，比如地方间的合作协议、部门间的联合发文等。因此中国的政府体系里存在亚层级和跨行政区治理机制，这些中间性的治理机制的主要功能是跨部门治理和区域治理。

　　作为国家治理体系的中间环节，区域治理发挥着独特的作用。在中国，区域是国家与地方之间的中间层次，位于纵向政府层级体系中某两个层级间，例如长三角区域位于中央与沪浙苏三省市间。区域的范围大小不一，但都涵盖了若干行政区。国家的空间发展战略以区域为载体，中国的区域发展总体战略就是把全国分为东中西和东北四大板块。由于区域位于政府层级的中间，又是跨行政区的，区域治理无法直接使用政府体制，而是以机制方式，通过不同层级和不同地方政府间的沟通、协商和合作来实现。跨层级的政府合作和跨行政区的地方合作共同构成区域治理的内容，中央、区域、地方共同构成国家治理体系的空间结构，区域治理需要中央与地方共同参与，需要不同地方政府间的合作。多方参与形成有效的区域治理是国家治理能力的一种重要标志。

　　区域治理的现实需求

　　中国有2000多年省制的历史，自近代晚期形成现代国家以来，一直实行单一制，纵向行政层级的界线清楚，横向行政区之间的边界明确，省制得以固化。中国存在跨省的自然地理区域，比如大河或大湖流域；存在跨省的文化区域，比如岭南文化、东北文化等。经济的发展、市场活动也是跨行政区的。而在地方与中央的博弈中，跨行政区的区域是其中的一个重要平台。上述因素使得中国的区域治理需求始终存在，且近年来有加剧趋势。

　　改革开放以来，地方政府拥有了发展经济的自主权，也承担了发展地方经济的责任。地方之间为了加快本地的经济发展，展开了争夺资源和市场的竞争，税收、服务、规制等领域也是地方竞争的热点。改革开放前期，地方竞争缺乏必要的制约制度，导致地方在政策方面出现“竞次竞争”，完全背离了优胜劣汰的竞争原则。地方间的恶性竞争还表现为产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等。为避免陷入恶性竞争，地方政府转向寻求合作，一个重要结果是形成区域，区域治理的需求因此出现。

　　随着经济的区域化日趋明显，社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。跨越两个或两个以上行政区共同边界的生态环境保护、污染治理、公共基础设施建设等问题，需要相关地方政府合作，共同进行基础设施建设的规划，共同治理环境污染，对共同边界上的公共资源共同规划、开发、保护。此外，在信息交流、提高信息资源共享度等方面，地方之间也取得了合作共赢。换言之，“政府间关系逐渐由原先的纵向权力划分，演变为共同承担责任和共同解决问题的政府间所组构而成的高度复杂合作体系”。

　　区域治理的功能与形式

　　广义的区域治理是指多地的政府、民间组织、企业、非政府机构、公民等多元参与，对区域公共事务进行的协调和自主治理。本文主要分析政府及其部门对区域公共事务的跨行政区共同治理行为，即狭义的区域治理。以政府为主体的区域治理可以分为统筹治理和合作治理两种。

　　统筹治理由中央或上级政府主导，如京津冀二市一省的协同发展是由中央直接设计和推进的，珠三角区域合作是由广东省设计和推动的。统筹区域治理是中央的职责，中央通过区域规划，进行区域布局；通过区域合作机制，推动区域合作。中央政府介入地方事务，主要是帮助解决跨层级的和跨辖区的地方关系协调问题，这些问题是地方自身无法单独解决的。中央的统筹治理可以采取多种形式，在组织上通常设有领导小组，并在业务最直接相关的部门设办公室，负责沟通与督办，治理工具则包括区域政策、国家项目、专项资金等。从地方合作的空间关系看，主要包括连片协力型和飞地合作型。

　　连片协力型区域治理是最为常见的区域合作，通常为相邻地方政府间的合作。之所以会由中央主导，取决于中央对重大区域问题的认定。一是出现重大的区域问题，当事的地方之间不能协商解决，所以需要中央出面协调地方利益冲突，组织区域合作。这种情况多发生在跨省的大范围流域地区的环境治理，如“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”。二是对国家发展战略具有重要意义，以区域发展的方式实现国家的重大发展战略，如中央直接推动的“京津冀协同发展”。

　　飞地合作型区域治理指不相邻的两个地方政府间的合作，主要是中央或省级政府安排的发达地区对欠发达地区的对口支援。对口支援是对欠发达地区的专门帮扶政策，在形式上，有对口援藏、对口援疆、对口支援灾区重建等；在内容方面，包括资金、干部、人力资源、产业项目、基础设施等。经过多年发展，对口支援已成为区域治理重要手段，用于协调区域发展、缩小区域发展差，并且具有维护民族团结和国家统一的政治功能。

　　合作治理是地方自发形成的区域合作机制，如长三角二省一市的合作。合作治理可以大体上分为大行政单位主导型和平等互利型。大行政单位主导型的区域合作通常由一个地方政府提倡、推动，它承担了地方合作初次集体行动的成本，其从合作中的收益也会多于其他合作者。长三角区域合作属于这种类型，众多城市均以上海为区域中心城市。平等互利型的区域合作下各个成员平等，合作的关键在“互利”，即使不能获益，也要通过合作来减少损失，避免陷入恶性竞争。平等互利型合作大都以参与各方共同签署的行政协议为依据，最为常见的是“联席会议+部门间合作协议+办公室”模式，合作成本分摊，收益分享，能否维持合作是此类区域治理成功的关键。

　　遵循“府际管理”原则

　　区域治理的实现需要中央与地方之间、地方政府之间的沟通、协调、合作，不但有政府间的互动，还有大量的部门间的协力。这些政府间及部门的合作遵循的是“府际管理”原则，“期待透过非层级节制的网络治理，以协商谈判与化解冲突达成特定政策目标”，因此具有“问题焦点与行动导向、体制变迁与工具导向、发展网络与沟通导向”三项特质。府际管理的特点是问题导向或项目导向，是在既有的行政区划和层级的框架下，通过规划或立项解决跨行政区或跨部门的问题。“常见的运作策略包括：立法规范、方案管理、网络设计、行政能力发展、协商合作、冲突管理、系统体制变迁等等。”区域治理中，府际互动在层级间和辖区间增加，使得政府管理超出了本地和本级政府的范围，丰富了国家治理的形式。

　　为适应区域治理的需要，区域治理机制的建设成为重要任务。从国家治理体系建设的角度，需要丰富政府体制的纵向和横向结构；从现代治理能力建设的角度，需要提高国家跨层级和跨行政区的协调能力。发展区域治理有助于提高中央和地方两个层次的治理能力，丰富中央和地方两个层次的治理结构。■