面对日益增多的公共事务和社会治理问题，网格化管理成为社区治理中应对基层社会矛盾、提高行政效率、提升公共服务效能的高招。的确，网格化管理在及时发现问题、快速解决问题方面确实具有优势，但并不是所有的社区治理事项都适合网格化。
究竟什么是网格化管理？按照现行的做法，就是城市管理者将社区划分成更小的网格，每个网格配备网格协管员（主要是社区巡逻人员）、网格管理员（主要是社区负责人员）和网格长（社区负责人或者政府工作人员）。协管员主要是在网格内排查问题并且上报信息；网格管理员则负责确认信息并且做好现场的问题处理，如果问题难以解决，再上报给网格长；网格长则肩负对网格工作的检查、指导和督促工作，并且协调政府资源解决社区难题。这种管理方式一般都借助网络平台来进行，一些发达地区还给网格协管员配备了平板电脑，在社区居委会或社区工作站配备了网络电脑终端，形成了基层管理“纵向到底、横向到边”的格局。
网格化因何而来呢？历史地看，我国城市社区管理体制大致进行了两轮改革。第一轮改革是上世纪90年代中期，随着单位制的解体和城镇化的快速推进，大量公共事务沉积到基层社区，在政府职能“条块分割”无法很好应对问题的背景下，一些大城市推行了“两级政府、三级管理”的改革，赋予街道办事处社区管理的核心地位，同时增加了社区自治组织协助政府承担公共事务的职责，这种改革后来被民政部在全国范围推广，在取得成效的同时，也一定程度造成街道办职责超载，社区居委会承担了大量的行政事务。新世纪以来，又陆续开展了第二轮改革，主要是通过“行政事务与社会事务”的相对分离，来为社区组织松绑，进而提高社区自治能力、提高政府公共服务水平，这一轮改革只是由部分城市进行局部探索，有的地方在推行“街道社区化”，有的地方推行“社区工作站与社区居委会分离”，有的地方推行“社会组织购买公共服务”，模式多样且未定型，而且还未在全国范围内推广。这两轮承前启后的改革，基本上是在处理政府和社会的边界问题，第一轮改革主要是整合政府内部资源，使得街道办事处成为社区治理的兜底者，第二轮改革的试点则出现了发挥社会组织积极性的趋向。应该看到，理清政府与社会责任的边界，是未来建构一种理想治理模式的基础。
在第二轮改革试点的过程中，网格化管理进入城市管理者的视野。一方面，转型期社区管理面对的境况越来越复杂，甚至面临不少脱序的现象，既有的管理方式只有充分整合体制内资源才能有效运转；另一方面，对于习惯于自上而下管理的基层政府而言，建构多元合作的治理格局不但缺乏实际条件，而且耗费时间、短期内难以奏效，依靠行政链条的延伸、复制单位制的经验进入更微观的社区，则既可立竿见影，又能彰显政府作为。网格化管理取得了立竿见影的成效，但是也蕴藏了一些社区治理的难题。
与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同，网格化管理实际上更多依靠政府体制内的动员能力，进而依靠原有自上而下的控制链条嵌入社区，显现出一种以政府包办与社区动员为主的治理逻辑，网格的划分、网格工作人员的配备、网格工作的管理与考核都掌控在政府手中。大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头，这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干，大大超出了他们本职工作的范畴，增加了他们的工作压力。采用这样一种治理机制，时间一长，要么不堪重负，要么网格化管理走向形式化。由此来看，网格化管理虽然体现了政府的服务意识和气魄，却难以跳脱原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑，忽视了社会力量的积极性，在事实上排斥社会力量参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任，直接将政府置于“保姆”地位，反而使得政府成为解决所有问题的第一责任人；缺乏对社会力量的重视，则会使得社会自我解决问题的空间受到挤压，参与式治理的公共空间难以发育。
实际上，并不是所有的社区治理事项都需要网格化管理。在社会成员结构日益多元化的背景下，复制甚至加强过去“单位制”的管理方式并不现实。反之，探索多样化的治理形态成为必然。我国广东和浙江的一些地区，已经进行了很好的探索。他们下力气孵化社会组织，提升社会组织能力，同时通过公益创投等方式，鼓励社会组织参与基层治理。这是因为，在社会组织发育不健全的情况下，就完全放开，不讲条件地推行合作治理，可能带来更糟的结果。当然，对社会组织没有信心，一切责任都由政府来扛，则走向了另一个误区。历史发展经验告诉我们，治理转型并非遵循“自上而下向互动合作”的线性逻辑，如何培育好、支持好社区社会组织发展是一个不可逾越的环节。
总而言之，在条件不具备的情况下，网格化管理仍是救济基层管理失效的可能选择，但是不能简单地将其作为包治百病的药方。网格化管理尽管在一定时期内能够发挥“应急作用”，但是城市基层政府对于未来的治理应该有更积极的筹划。首先，在强调政府作为的同时，应当进一步讨论网格化管理的社会属性、更多地带动社会力量的参与；其次，应当更主动地探索横向合作的可能，创造合作治理的条件。历史地来看，网格化与非网格化在一个较长的时间内还将并存，但是破除政府全能主义、单边主义思维，着重于构造合理的治理结构，仍需要理性的思考。■
