国家治理现代化是治国大政

　　中国经济时报：继党的十八届三中全会提出国家治理体系和智治理能力现代化之后，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，请问其重要意义何在?

　　张斌：中央特别强调国家治理体系和治理能力现代化，是治国大政、理论方针的核心概念，即国家治理现代化是最重要的大政方针的浓缩表达。

　　贾康：这需要特别关注治理和管理的区别：“管理”显然是一种自上而下的掌控架构，即有管理权的主体自上而下实施的局面掌控。而治理和管理的区别，除了自上而下的，还有自下而上的以及横向平面展开的各种多样化互动。治理所对应的概念，其实是在人类文明发展过程中已经被各方接受的包容性发展、包容性增长的概念。

　　包容性表现在政府、非政府的各种主体充分互动中调动和发挥一切潜力、活力之上。大略地分析来看，政府是有公权力的主体，而企业、社会组织等，如生产经营单位、非营利性单位、各种各样偏好的自然人，则是有私权利的主体。在这些多元主体的互动中，需要形成争取最大包容性的共赢。在争取共赢的取向下，要力求各种主体能够充分发挥对于社会发展和进步作贡献所可能发挥的潜力。追求共赢的状态，是“治理”境界的真谛，即实现包容性发展中各种潜力和活力最大限度的释放。

　　治理和管理的区别概括起来，最主要的就是必须把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起，使方方面面的潜力、活力得到无阻碍的发挥。实际生活中需要处理的，就是把与一系列制度安排、机制创新相关的问题——政府和市场、中央与地方、公权体系和公民、管理部门和纳税人等关系集合在一起。如何做到治理方面的善治，这种在价值取向评价上值得肯定、值得追求的境界，成为讨论国家治理时应抓住的实质性问题。

　　在国家治理框架内定位财政

　　中国经济时报：中央提炼出一个重要认识：财政是国家治理的基础和重要支柱，请问如何具体理解财政在国家治理框架内的定位?

　　王静文：国家治理如果要寻求包容性发展的制度安排体系，以成为善治，那么财政处理好资源配置中有重要影响力、辐射力的公共资源，则是一个国家治理基础和重要支柱层面不可或缺的解决途径和影响经济社会全域的能动组成部分。

　　贾康：国家治理现代化讲求包容性发展，要让社会在文明提升过程中更多体现所有社会成员共赢、多元互动中的公共福利最大化，因此需要对应资源配置体系，即中央提出的建立现代市场体系。现代市场体系是现代国家治理的决定性资源配置基本面，而为发展培育现代市场体系，又必须打造现代财政制度。这是理解财政与国家治理现代化内在关联的重要维度。

　　从现代国家治理说到现代市场体系，自然就涉及政府更好发挥作用——要想有现代国家治理，发展培育现代市场体系，就必须打造现代财政制度。

　　现代财政制度和国家治理现代化诉求结合，无非是要通过资源配置的优化，来解决以公共资源影响、辐射、拉动全社会资源优化状态的制度安排和机制建设问题。因此在对全局的服务上，财政是国家治理的基础和重要支柱这一表述，在学理上是很严谨的。

　　张斌：如今的财政体系应该是一种服务于全域国家治理的体系，所谓“跳出财政论财政”“财政为全局服务”，实际上是需要意识到财政的分配作用渗透、传导到了社会经济生活的方方面面。货币政策更多涉及经济，财政直接涉及经济、社会、政治方方面面，无时无刻不在产生着渗透、影响、辐射作用，是国家治理的重要基础与支柱。

　　分税制改革奠定国家治理现代化的基础

　　中国经济时报：有观点认为，分税制改革奠定了国家治理现代化的基础，请问如何理解?

　　贾康：1994年的分税制改革，其实并不止解决了中央和地方的关系问题，当年还解决了政府和市场主体，即各级政府和企业关系如何正确处理的制度建设问题，而且这对于全局来说是第一位的问题：改革以来一直探寻如何让企业活起来，必须在制度安排上有一条可持续的发展之路，分税制改革构建起了与市场经济对接的框架。因此，这不是延续过去行政性分权的思维和做法，而是经济性分权，真正改变了以往按条块分割的行政隶属关系控制企业和组织财政收入的旧体制症结。中央和地方的关系、各级政府间的关系，也有了规范化处理。

　　到目前为止，对于分税制改革的评价，中国理论界的认识往往不到位，一般的说法是分税制改革解决了中央过日子的问题。但这只是表面现象，1994年经济性分权的历史功绩，是使政府和市场、企业的关系走上正道，再加上中央和地方关系的规范化，奠定了如今国家治理体系和治理能力现代化制度安排的基础。

　　除此之外，第三种重要的关系便是社会生活中凸显的公权主体和公民的关系，政府和纳税人的关系。社会成员、自然人要在财政分配体系里受到各种各样的调节，个人所得税对应的纳税人就是自然人。这三大关系的汇合点在财政，而现代财政制度如何适应这种客观需要从而服务于全局，也要从现代国家治理、现代市场体系、现代财政制度三个关键词的连接上进行。

　　中国经济时报：但有些人认为地方隐性负债、土地财政短期行为等弊病是分税制造成的?

　　贾康：根据中国几十年的体制演变，以及放眼全球国际经验，再结合中国反反复复探索的本土经验，可以认为搞市场经济，中国财政除了分税制之外别无他路。

　　实际上，分税制改革后的基层财政困难、土地财政、地方隐性负债等问题，恰恰是改革在贯彻落实中受阻而形成的。贯彻落实中最基本的受阻情况是旧体制制约因素仍然存在，省以下的地方没有完全进入分税制状态，复杂多变、讨价还价的分成制仍然广泛存在，甚至一些困难地方和基层，干脆实行包干制。产生这些问题的原因，是因为虽然中央和省为代表的地方之间建立了分税制框架，但对于省以下的地方，只给出了一个基本导向。省以下各地可根据具体情况，设计分税制的实施方案。但是省以下的很多地方，表面上是按照分税制来实行，实际上却是按照不同的税种分成，即分成制。财权重心上移，而事权重心层层下移，上面千条线，最后一根针，要在乡镇、基层的针眼里穿过去落实。因此，制度的有效供给跟不上，本该由分税制内在逻辑所产生的正面效应没有发挥，基层财政困难在一段时间里比较突出。待到基层财政困难有一定的化解之后，财力和事权如何顺应、如何结合好的矛盾也还没有完全解决，又出现了地方隐性负债，还加上了使得地方依靠自己辖区之内“靠山吃山、靠水吃水”的土地开发，做出在土地批租环节尽量一次拿足收入的土地财政短期行为。这并非分税制改革所造成的问题，而恰恰是分税制改革在省以下地方的贯彻落实中受阻造成的。

　　张斌：1994年建立的分税制新体制框架，是经济性分权，如今的问题是如何继续深化改革，完成当年没有能够完成的省以下深化改革任务。省以下分税制体制贯彻落实遇到的难点，在于五级行政层级的分税方式，这在国际上没有任何经验，曾试图探索的“中国特色”解决方案也已被实践证明此路不通。分税制下各级税基的合理配置，面对了税种的适当调减进程，如何在五级行政层级间合理分税仍无解。因此需要实行“扁平化”改革。农村税费改革以后，中国主要的农村区域水到渠成地实行“乡财县管”，乡镇不再作为财政的实体层级，属于县级预算所管的预算单位——在财政的实体层级意义上，基层已不是乡镇，而是县。另外，根据浙江经验，财政上可以首先实行省直管县，承认市和县的行政不同级，但财政同级。这样中国的财政层级就可以扁平化到中央、省、市县三级。

　　“三个层级”的体系再造问题是分税制深化改革中的现实问题，是务实解决现代财政制度建设构架创新中的改革难题。简单勾画现代财政制度所需的制度供给框架，就应坚持经济性分权的基本路径，往下要配套联动，通过大部制、扁平化的政府机构系统化再造的实质性改革，形成人民代表大会授权委托的三级政权，并合理清晰地确定各级事权，以及各级政府共管职责的配合。一级政权要有一级合理的事权，还要有一级与事权顺应的财权。财权最关键的问题，首先是解决稳定的、大宗的收入，收入主要靠税收，因而要处理好税基的配置问题，例如关税体现国家主权在经济生活中的调整机制，应掌握在中央手中;房地产税没有外溢性，不动产坐落在各个辖区之内，且相关的信息复杂程度较高，适合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相关税收条件。税基的合理配置方面，还有很大的研究空间，以形成正确的原则和方案。“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”后面跟着的是一级预算，现代财政所有功能的实现，落到运行载体上，就是要形成现代意义的预算。

　　预算作为一个收支计划，必须事先决定，并充分反映民意，才能够有现代预算的特征——要有权力制衡之下社会多方的参与来磨合，一旦通过最高权力机构(全国人民代表大会)审批通过，便形成有法律效力的执行文件，要严格执行。所谓严格执行，除了数量、结构、进度上的严肃性之外，最主要的是要有问责，要有事前、事中、事后全套的绩效考评和监督，这样才能够达到公共利益最大化，在公共资源配置优化的目标导向下求得实际效果。所以，政权、事权、财权、税基之后的预算，落到运行载体上，体制里按照扁平化方向由五级收缩到三级，使预算在整个制度安排里，各个逻辑环节能够内洽地环环相接，顺畅地可持续运行。后边还包括国有资产在各级的管理权——“一级产权”，以及中央地方各自都必须行使的有偿融资的“一级债权”，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，全都需要相互配合。

　　王静文：从现代财政制度的发展看，中国在服务于现代化全局中应该达到的境界，就是在事权合理化之后，使财权与事权相顺应，财力与事权相匹配。在制度建设方面，服务于现代国家治理、现代市场体系的有效构建，必须是“扁平化”三级框架之下“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”和两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付，这应是我们规划并力争建设的一套现代财政制度前景。

　　不断提升国家治理现代化水平

　　中国经济时报：请问如何进一步提升国家治理现代化水平?

　　贾康：在推动国家治理现代化的进程中，现代政治文明建设为财税改革发展注入法治化规范化力量，而以创新发展作为第一动力的现代发展理念则为深水区改革的攻坚克难加码助力。新时代背景下，为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，现代政治文明建设和现代发展理念的落实不容忽视。

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署。全面依法治国体现的政治文明也是锁定的现代化取向，现代政治文明的制度建设，要从根本大法开始，依宪执政，依宪行政，还要落到方方面面的法律上。

　　在现代政治文明的推进过程中，财政对全局可能的贡献可以借鉴美国“进步时代”的启示。美国崛起为世界头号强国，就是在1880-1920年，经历了被人们称为“进步时代”的制度建设时代，当时随着美国经济的高速增长，各种利益之间的协调问题越来越突出，各种民意诉求和政府之间如何形成良性互动的挑战也越来越突出。美国人从这种浑沌状态走出来的方法，就是在对全社会有打击影响的事情发生后，进行“亡羊补牢”的立法。在美国，几十年期间靠这种矛盾中的多方互动，逐步形成了规范的政府履行职责所需要的税收、预算等方面以及公众意愿表达方面的制度机制。美国政府的税收设计为以直接税为主的基本框架，一直延续至今。其收入主要依靠直接税，个人所得税是第一大税，几乎占联邦政府收入的50%，再加上与社保体系相关的工薪税，这两大税种使美国联邦政府80%以上的收入，有了稳定的税基保证。

　　中国当前应在公共财政、民生财政、财政现代化等概念之下，做好制度建设工作，推进全面依法治国。从如今的“税收法定”一件一件做起，为现代财政制度建设和国家治理现代化提供支撑和不竭动力。

　　张斌：党的十八届五中全会提出的现代发展理念，以创新发展作为第一动力，带出协调发展、绿色发展、开放发展，最后落到人本主义立场的共享发展。党的十八届五中全会确立创新发展作为第一动力，其后在指导主线上表述为供给侧结构性改革，实质上是对改革开放的承前启后、继往开来。在改革深水区攻坚克难，以制度供给带出整个供给体系质量和效益的提高，关键是结构优化。

　　贾康：解放思想，才能真正贯彻改革开放大政方针;以人为本，才能深刻理解现代化诉求的内涵和根本目的——中国的现代化不是狭隘的民族主义，而是在造福于全中国人民的同时，通过建设“人类命运共同体”对全人类、对全世界作出贡献，“以人为本”根本的逻辑，就是中国要努力实现和平发展、和平崛起;只有以创新发展作为第一动力，才可能攻坚克难，使“中国梦”梦想成真。

　　中国的创新千难万难，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨头也要啃，按照党的十九大的要求，可知财税方面的三大改革任务，理顺财政体制是第一位，其次是预算改革、税制改革问题的解决。还应特别注意，关于市场决定性作用和政府更好发挥作用，其中有“守正出奇”的诉求。“守正”是指在共性认识上，必须认识、顺应、乃至敬畏市场的基本规律;但同时，不能认为了解市场经济的共性，再运用一些基本的、一般的可得经验，中国就可以一路现代化了，还必须在中国特定的约束条件下，力求在承担风险的情况下，争取出奇制胜。既然要出奇制胜，就需有一定的双轨制运作。例如大众关心的金融领域，除了商业性金融之外，还必须有政策性金融的匹配协调，必须在战略层面考虑，如何使整个金融体系既有锦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。

　　以财政为后盾的“政策性资金、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”的政策性融资机制的打造势在必行。守正出奇这条道路可能比较狭窄，但是一定要把这条路走通，中国才可能在追赶中真正实现现代化愿景，才能完成以追赶走过超常规发展的过程，跨越“中等收入陷阱”，达到中华民族伟大复兴。

　　财政在这一历史进程中的作用，不仅是支持事业发展，还必须注意财政的资金运用要结合改革“花钱买机制”，尤其是在创业创新活动方面，不能只输血，还要培养造血机制。