一、引论:乡村衰败的共同应对
在全球农业与农村现代化过程中,无论是“农民的终结”,还是“村落的终结”,都曾引发了理论界和实践界巨大的反思。1随着工业化城镇化问题不断暴露,各国开始对乡村文明与农业多重价值进行重新定位,并不断调整以工业和城市为单一目标指向的政策体系,逐步加大对农业农村发展的支持力度。由于全球农业农村资源在数量和质量上呈现出不均衡分布等特征,各国经济与社会发展的形势任务与政策重点又各不相同,振兴乡村的路径选择也表现出阶段性、多样化等特点。
学术界从不同视角出发,对国外乡村振兴的主要政策与应对措施进行了归纳与总结。第一,从纵向历程看,有研究将主要发达国家乡村振兴历程划分为:乡村基础设施建设提升、乡村发展模式转变、乡村价值重估等三个主要阶段。[1]比如,有研究指出,美国的农业农村政策经历了20世纪30年代的农村电气化、70年代的农村综合发展、90年代的多元融合三个不同时期。[2]在这个过程中,主要发达国家通过一系列体制改革和政策调整,重塑了“工业与农业”“城市与乡村”的关系,推进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。第二,从横向对比看,许多研究对发达国家在农技推广、绿色发展与生态补偿、精确农业等方面的转型政策进行了介绍,[3]也有的学者重点关注国外农地制度、农业补贴、农业组织化等体制机制性改革措施。[4]第三,从国别研究看,有学者重点考察了德国乡村更新、日本造村运动、韩国新村建设等方面的法律政策,也有学者侧重分析美国农业资源与保护、法国领土整治、欧洲区域整体发展等方面的内容。这些研究对于我国正确把握农业农村发展规律,提高法律和政策制定的科学性、有效性,具有重要参考价值。
一些发达国家在制定支持性政策的同时,也同步推动法律制度完善。比如,美国、日本和欧盟等国家坚持将立法许可作为政策制定的依据,及时调整完善相关法律。经过多年发展,这些发达国家的农业法律具有起点高、体系全、层次广并动态调整等特点。[5]与发达国家相比,我国的农业农村政策在连续性与灵活性方面具有明显优势,资源动员能力及执行力也较强,但涉农法律体系建设起步相对较晚、差距比较大。在改革开放前的计划经济时期,我国甚至主要依靠政策和行政手段进行宏观管理,仅辅以法律对农业农村发展进行规制,法律建设严重滞后。农业法律制度是做好“三农”工作的基础性制度保障,是国家意志在“三农”领域的集中体现。[6]中共十八届四中全会以后,我国进入了全面依法治国的新阶段,农业立法也迎来了前所未有的良好契机。有关部门必须围绕中央决策部署,加快推进立法工作,实现立法、改革与决策相衔接,将中央根本性、全局性战略部署通过法律形式予以规范和保障。
二、主要发达国家乡村振兴的立法选择
乡村承载多元化价值,可以衍生出多种业态,农业也具有多种功能。无论是对于促进农民就业、延续乡村文明,亦或者维护社会稳定,促进乡村长期繁荣都是必由之路。尽管一些发达国家振兴乡村的目标各异,但无一例外都通过立法手段将乡村发展政策法制化、规范化,并强化法律执行力度与执法监督,为农业农村可持续发展提供了持久支撑。
1.锚定基本,统摄引领涉农法律体系
农业基本法在农业法律体系中居于“轴心”地位,对其他涉农法律起到统摄引领作用。从上世纪50年代末,日本逐渐重视并通过立法手段把农村发展纳入法治轨道。1961年,日本制定并施行《农业基本法》,将其作为缓解城乡发展不均衡问题的基础性法律。以这部法律为基准,日本政府修订或颁布了《离岛振兴法》、《山村振兴法》等一系列专门性法律,推动乡村发展与振兴。[7]1999年,日本又进一步将《农业基本法》调整为《食物、农业、农村基本法》(简称新农业基本法)。新农业基本法将农业农村发展提升到新的国家战略高度,也标志着日本农业法律体系建设进入了一个新的时代。与日本相似,韩国的《农业基本法》也相当于农业领域的“宪法”,对其他涉农法律发挥统筹协调作用。1990年,韩国又根据乡村发展的新形势,进一步拓宽了《农业基本法》调整内容,使其涵盖了与农村发展、农业转型、农民权益保护相关的内容。同样,美国的《农业调整法》、法国的《农业指导法》也都在本国涉农法律中居于核心地位。这些国家的“农业基本法”都综合运用各种政策措施来统筹解决乡村衰败问题,为长期稳定地振兴乡村提供制度保障。
2.立法先行,以法律促进政策协调统一
实施乡村振兴战略,需要把实践检验有效的改革举措法定化,更需要通过法律把“碎片化”政策有机整合。国外农业立法经验表明,制定出台一部内容全面、能够发挥宏观指引的法律,有助于涉农政策体系协调统一。比如,围绕乡村振兴,欧盟各国在不同时期出台了一系列经济、社会、生态、文化政策。这些政策的相互之间的协调难度大,影响了政策的有效发挥。1957年3月,作为欧共体宪法基础的《罗马条约》规定,六国应制定共同农业政策。[8]1996年欧盟农业委员会在爱尔兰寇克(Cork)召开了专题会议。与会代表一致认为农村政策执行需要各国步调一致,齐心协力渡过难关。此次会议后,欧盟每7年制定一次“乡村发展计划”,将其作为规制欧盟各国农业与农村发展政策的普遍性法律框架。目前正在执行的“乡村发展计划2014~2020”的主要内容包括:农村发展项目及规划、农村发展财政支持、直接支付及转移支付等方面的法规。2从本质上看,这个法律框架是一个促进性法律,主要由发展类项目和支持政策构成。在操作上,欧盟各成员国通过其农业部门申报计划,提出准备立项的农村发展项目,争取相关配套资金。特别需要说明的是,欧盟成员国的国内政策不能与欧盟共同法律体系相冲突,否则就不能获得相关支持,甚至有可能遭受惩罚。比如,2009年8月,法国内阁会议通过了《2010~2015年法国农村发展实施条例》,并于10月提交到欧洲议会。同年11月,该条例经过欧洲议会批准,被纳入到欧盟“乡村发展计划”中。[9]欧盟正是依靠立法手段统筹各方诉求,实现了各类政策协调统一。
3.统筹谋划,确保规划与法律同轨并行
规划和法律是政府管理公共事务的两个重要手段。国际经验表明,增强两者的互动性、协同性,有助于乡村振兴顺利推进与目标达成。比如,德国政府非常重视规划管理,以城乡土地规划利用为基础,对城乡用地进行统筹管理,将农村与城市放到同等地位。1965年,德国在《空间秩序法》中首次使用了“密集型空间”和“乡村型空间”,突出土地利用的空间性特征,而不再简单使用“城市”和“农村”这一组概念。[10]从20世纪80年代开始,德国开展了一场“乡村更新”运动。这项运动主要采取循序渐进的发展模式,将乡村建设作为一项长期性战略。值得一提的是,德国在“乡村更新”中始终保持乡村规划与法律法规在运动的各个阶段同步谋划、协同推进。比如,德国“乡村更新”运动的核心法规是《建设法典》和《田地重划法》。其中,《建设法典》主要用于约束规划范围内建设用地和农业用地上的各种行为,并调整与之相关的土地产权关系;而《田地重划法》主要是按照规划的要求,对农业用地的产权关系进行调整,并优化农地资源配置,提高农地利用率。[10]这两部法律一个以土地利用为核心,一个以土地产权为重点,相互配合、互相补充,共同为德国开展乡村建设奠定了法律基础。德国乡村发展实践表明,法律法规与乡村规划在各个阶段的协同推进,确保了乡村建设取得积极成效。
4.职能整合,健全法律政策实施机制
从各国经验看,乡村振兴法一般是立足于特定地区、解决乡村特定问题的支持性法律制度。这类法律涉及农业、农村、产业、交通、环保、医疗、教育等多个领域,体现了农业农村农民多元化诉求。一般而言,基础性法律实施还需要组建相应的政府机构予以支撑。例如,为了高效推进乡村建设事业,韩国专门建立起推动新村运动的垂直政策执行架构。中央政府成立了由内务部和农协等组成的“中央协议会”,地方政府分别建立“新村运营协议会”、“新村促进委员会”等相应机构,最基层的村庄也建立了“新村开发委员会”。[12]同样,日本也采取了强化纵向沟通和促进横向联系等方式,将相关政府部门原有的乡村振兴功能统合到农林水产省农村振兴局,并建立了跨部委的联络机制。[7]韩国和日本的经验表明,政府机构改革是保障农业农村优先发展的必要条件,既加强了相关部门之间的协调,又提升了乡村振兴法律政策的实施效率。
三、对我国乡村振兴立法的思考
实施乡村振兴战略,确保农业农村优先发展,迫切需要一部能反映中央决策部署,符合农业农村经济发展规律,发挥宏观指引和政策统领作用的基础性、导向性法律。这部法律应该满足以下四点要求:
1.与制度供给相统一
当前,我国已经建立起以《农业法》为基础,以不同领域的专门法律为主干,以其他有关法律的涉农条款为补充,辅以行政法规和地方性法规的涉农法律体系。据不完全统计,我国现有各类涉农法律26部。国务院制定了70多部涉农法规,各地还配套制定了1000多部地方性农业法规。[6]这些法律制度为“依法治农”和“依法兴农”提供了有力法治保障。现行的《农业法》于1993年颁布实施,并先后经历了一次修订、两次修改。《农业法》致力于“保障农业在国民经济中的基础地位”,核心章节由农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展等章节组成,可以视为我国农业的“基本法”。从内容上看,《农业法》的特点主要有基础性、保护性,侧重于农业基本体制,涉及的都是我国农业发展的基本政策。定位于《乡村振兴促进法》,而不是《乡村振兴法》,可以做到与《农业法》既不相重复,也不相冲突,也更有利于早日出台。综上,《乡村振兴促进法》的重心应放在支持性法律框架的搭建,以做到与《农业法》相互配合,并与于与其他涉农法律相统一。
2.与政策体系相衔接
党的十八大以来,我国农业农村领域综合改革全面推进,并在许多重要和关键领域取得突破性进展,基本上搭建起了农村体制机制的“四梁八柱”。许多改革成功经验已经在全国范围内复制推广,并被实践证明行之有效,推动了农业农村经济发展。根据中央有关文件规定,到2022年,我国城乡融合发展的制度框架和政策体系将基本形成。乡村振兴立法要与中央的改革精神和决策部署保持一致,充分吸纳已有改革成果,总结归纳相关领域改革经验。同时,为加快解决“三农”问题,近些年中央出台了一系列推动农业农村发展的方针政策。这些涉农政策,既是法律内容的重要来源,在贯彻落实中又都需要法律进一步支撑和保证。因此,《乡村振兴促进法》不应是孤立存在的,必须是习近平总书记关于“三农”工作重要论述的贯彻落实,也应是已有政策体系和改革成果的法律体现。制定《乡村振兴促进法》,把行之有效的政策法律化,对于提高这些涉农政策的稳定性、保障支持性政策的延续性,具有重要意义。
3.与战略规划相呼应
强化规划引领是推进乡村振兴的重要基础。2019年中央一号文件提出,“把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作,实现规划管理全覆盖”。制定《乡村振兴促进法》,可以进一步固化实化中央提出的农业农村优先发展等路线方针政策,强化规划实施的法治保障。目前,大部分省市县已出台地方性乡村振兴战略规划或实施方案,一些职能部门也相继推出了一大批专项规划或行动计划。截至到目前,乡村振兴战略已经实现顺利开局,在某些地区和环节甚至取得了积极成效。推动乡村振兴立法,既要抓紧研究中央层面的法律,也要督促各地制定乡村振兴地方性法规、规章。从根本上,各级政府要善于运用法治思维和法治方式推进乡村振兴工作,充分发挥法律和规划“一体两面”的战略引领作用,构建法律、规划与政策相互协调机制,确保乡村振兴“三步走”战略目标顺利实现。
4.与党内规章相协调
坚持和完善党对“三农”工作的领导,是强基治本的“牛鼻子”,是解决好“三农”问题的根本保证,也是走中国特色社会主义法治道路的重要方面。2018年中央一号文件提出,“根据坚持党对一切工作的领导的要求和新时代‘三农’工作新形势新任务新要求,研究制定中国共产党农村工作条例”。推动乡村振兴立法,做好“三农”工作,必须继续发挥党统揽全局、协调各方的政治优势,在法律制定、贯彻落实、执法实践等各个环节强化党组织的领导核心作用。此外,《乡村振兴促进法》要与党内其他法规相互配合、互相协作,确保党管农村工作的要求落到实处。
四、《乡村振兴促进法》的基本目标及内容构成
《乡村振兴促进法》是推动乡村振兴战略实施的重要法律支撑,是完善农业农村优先发展顶层设计的重要举措,也是保障农业农村支持性政策落实落地的重要抓手。《乡村振兴促进法》的基本目标在于确保中央关于乡村振兴的决策部署贯彻落实,明确基本原则、基本方略和制度框架,并通过创新优化政府相关职能、整合完善涉农政策,推动中央和地方乡村振兴的支持手段、方法路径法定化。因此,除总则、重点任务、扶持措施、组织保障、法律责任、附则等必要构成外,还应包括以下内容。
1.习近平关于“三农”工作的重要论述
习近平总书记高度重视农业农村农民问题,强调始终把好“三农”工作作为全党工作的重中之重。党的十八大以来,习近平总书记提出的一系列新思想新理念新论断,科学回答了新时期“三农”发展的重大理论和现实问题,极大丰富发展了“三农”理论和政策体系。这些重要论述阐明了“三农”工作的战略地位、发展规律、方法举措,为新时期农业农村改革发展提供了重要遵循。《乡村振兴促进法》必须以习近平关于“三农”工作的重要论述为指导,紧紧围绕农业农村发展中面临的战略性前沿性问题,将“三个必须”的历史方位、“三个不能”的历史经验、“三个坚定不移”的改革逻辑以及“五个振兴”的科学论断3作为法律内容的重要组成部分,为推进乡村振兴战略实施提供强大思想理论武器。
2.乡村振兴战略的目标原则和重点任务
乡村振兴战略以“两个一百年”奋斗目标为指向,是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。2018年中央一号文件提出了乡村振兴战略的指导思想、基本原则和到2050年分“三步走”的目标任务。当前,我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴“两大战略”统筹衔接的关键期、叠加期。《乡村振兴促进法》既要着眼于脱贫攻坚的战略实践,通过体制框架设计巩固脱贫成果,构建长效脱贫机制,更要进一步提升立法高度,围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求,以“章、节”形式编排梳理关键任务,以法律形式确立基本的目标、方略和原则,并在遵循城乡发展规律的基础上,明确上述重大方针、基本原则的贯彻和实现方式,确保乡村振兴沿着正确的轨道推进。
3.乡村振兴战略的重大工程、计划和行动
2018年9月,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》,细化实化了乡村振兴战略的工作重点和政策举措,部署了82项重大工程、重大计划和重大行动。《乡村振兴促进法》要对这些重大工程、计划和行动的执行主体、完成方式和效果评价做出明确规定,确保乡村振兴既有规可循,又有法可依。尤其是法律中要制定相应的目标考核机制,以保障这些重大工程、计划和行动的落实落地。总体上看,一方面,通过乡村振兴战略规划,科学谋划乡村振兴的“成长坐标”,促进“三农”工作的系统性推进、全局性跃升以及阶段性突破;[15]另一方面,通过《乡村振兴促进法》,督促相关政策落实,跟踪规划任务和工程、计划和行动实施效果,充分发挥法律的保障和推动作用。
4.确保乡村振兴战略顺利实施的制度框架和政策体系
实施乡村振兴战略要坚持“四个优先”,优化政府职能定位,推进财政、事权以及相关责任划分改革,明确中央政府和地方政府的管理权限,强化各级政府“三农”投入责任,统筹安排相关涉农支持性政策,系统推进相关涉农项目,服务于乡村振兴大战略。《乡村振兴促进法》要通过法律手段明确乡村振兴的支持手段、路径方法,充分吸纳改革成果,建议立法应重点聚焦农村土地制度、农村基本经营制度、农村集体产权制度和农业支持保护制度四项制度,通过立法加强制度性供给。[16]在政策框架上,重点对新型农业经营主体培育、农业支持保护、农村产业融合与创新创业、农业科技创新与技术推广等领域的共性政策进行规定,确保财政税收政策、基础设施政策、金融保险政策、人才支撑政策等扶持政策协调一致,调动各类要素投入乡村振兴。
5.乡村振兴战略的党的领导和组织保障
党的领导是乡村振兴战略有效实施的根本保障。近年来,党内法规制度体系建设步伐进一步加快。2018年共印发中央党内法规74部,为加强和完善党的领导奠定了基础。4《中国共产党农村工作条例》是以党内基本法规的形式对把党长期以来领导“三农”工作的成功经验转化为制度成果。在立法过程中,要注意将《乡村振兴促进法》与即将公布的《中国共产党农村工作条例》相协调,充分吸纳制度成果,并通过设立专章把党领导“三农”工作的传统、要求、政策以法律的形式确定下来,完善党政领导班子和领导干部实绩考核制度,强化乡村振兴的组织保障。
五、乡村振兴立法的有关建议
实施乡村振兴战略,需要进一步健全法律法规,以通过系统化的法律体系引领和支撑。[17]在现行法律体系中,我国还缺乏一部能够保障农业农村优先发展,发挥统领作用的法律。抓紧制定《乡村振兴促进法》既是实现农业农村现代化的客观需要,也是补齐我国法律体系短板的迫切需求。
1.合理选择立法时机与模式
基于前述内容,乡村振兴立法要与中央有关部署的目标要求一致,也要与《乡村振兴战略规划》《中国共产党农村工作条例》等相适应。建议法律出台不应晚于2022年。同时,正如乡村振兴战略实施要充分发挥农民主体作用一样,《乡村振兴促进法》出台也要通过灵活多样的方式,让农民群众充分参与。要通过组织专家座谈会、召开咨询会、举办公众听证会等方式,借助移动通讯、互联网等现代化信息技术,让社会各界广泛参与立法论证。要充分考虑农业农村发展的需求状况,综合评价立法技术、条件等各方面的成熟度,选择科学的立法模式。同时,地方也可以从本地实际出发,制定实施乡村振兴法的办法或条例,确保乡村振兴法有效实施。[15]总之,既要有时代紧迫感,抓紧开展系统性调研论证,也要有一定耐心,谨慎立法,不能仓促出台。
2.科学设定法律调整内容
《乡村振兴促进法》应聚焦于框架性政策,突出乡村振兴战略的总抓手特点,注重系统性、完整性,但也不应一味求全,不宜对每项具体政策作出细致规定。在具体内容上,主要对干部配备、要素配置、资金投入、公共服务安排等导向性、长期性政策内容进行规范,重点对金融支持、设施农用地保障等倾斜性政策提出明确的要求,以体现促进法的特征。同时,在法律内容设定上也要注意建立相应的约束性制度,特别是对“大棚房”等违法违规占用基本农田、农业投入品违法违规使用破坏生态环境等行为进行必要的限制。
3.调整完善其他涉农法律
适应国内外农业农村发展形势的变化,建议将《农业法》修订为《农业农村基本法》,将乡村振兴战略有关内容写入总则,保障已经明确的时间表、路线图和任务书顺利实施,使“基本法”的法律地位“有名有实”。具体修改内容还包括:在农业生产经营体制章节,增加党的十八大以来中央关于农村综合改革的决策部署等内容,特别是注重吸纳农村承包地、宅基地“三权分置”以及集体经营性建设用地入市改革等方面的经验做法;[19]在农业生产和农产品流通加工章节,增加新产业新业态有关内容;在粮食安全有关章节,增加重要农产品供给等内容;依据脱贫攻坚的最近进展和要求,调整法律中关于扶贫开发的有关表述,将绝对贫困变更为相对贫困,统筹城乡贫困等等。同时,全国人大还要加快《农村集体经济组织法》、《农村金融法》、《农业保险法》等重要法律立法进程,各有关部门抓紧出台与法律配套的具体规则、行政法规,增强法律的操作性和执行力。
4.推进法律政策规划统筹整合
《乡村振兴促进法》是落实农业农村优先发展顶层设计的法律体现,是涉农支持性政策体系的“集大成者”。要通过这部法律,调动各类资源要素投入乡村振兴,把各级政府在公共财政投入、“三农”干部配备、城乡要素配置、基础设施建设、农村公共服务等方面的支持政策纳入统一规范。要通过这部法律,促进乡村振兴的法律体系、规划体系、工作体系、监督体系系统衔接,形成强有力的制度供给,为各地制定乡村振兴法规提出基本要求和方向指引。
5.以法律形式压实主体责任
《乡村振兴促进法》要增加刚性的条款,明确乡村振兴战略的体制机制,突出政策执行和政府职责,确保每项具体的法律条款都有相应的责任主体。比如,各级政府应当将实施乡村振兴战略进展情况定期向人大汇报。[16]要以法律的形式压实各级政府的责任,明确各级政府不作为、乱作为、违法作为等相应的法律责任,以确保乡村振兴的政府职责落实到位、落到实处。同时,法律还应增加关爱激励方面的内容,建立干部容错纠错机制,确保严管和厚爱结合、激励和约束并重,为有担当、有作为的干部提供干事创业的平台。