党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。这一论断为基层治理提出了新要求，指明了新方向。然而，当前县域统筹基层治理存在的问题，严重制约其高质量发展。因此，基层治理迫切需要提高统筹层级，扩大统筹的覆盖面，谋划全域社会治理体系。以此提高全要素综合治理能力，不断推进基层治理体系和治理能力现代化。
基层治理负重前行
长期以来，我国经济社会的深刻变革、人们对精神文化生活需求的持续增长和信息通信技术的创新与进步，让背负老问题的基层社会面对新挑战，负重前行。
一是经济社会转型的老问题与新挑战。改革开放40多年来，城市逐步取代农村成为我国经济社会的重心。长期以来，在土地征用、房屋拆迁的城市化过程中产生、积累了一定的社会矛盾，近年来食品药品安全、环境污染等问题凸显。在贫富差距扩大、传统道德约束力下降、法律有待健全、违法成本过低的条件下，新旧问题交织、发酵，容易在一定程度上激化并引发社会秩序的混乱，严重威胁社会的安定。
二是人们从物质生活需求向精神文化生活需求的深刻转变，对基层治理形成新挑战。随着物质生活需要逐步得到满足，人们不断追求更高层次的精神文化生活，对未来政府服务和治理期待更高。然而，在一定时期内，基层治理在持续提升人们的精神文化生活水平和质量方面还存在一定差距，有效满足人民日益增长的精神文化生活需求的能力仍需加强。
三是深度融合的全球化和信息通信技术进步带来新挑战。全球化除了给我国带来新的发展机遇，也带来了诸如环境污染、恐怖主义袭击、毒品走私、疾病扩散等风险。信息通信技术的进步极大地方便了人们的生活，同时也带来诸如金融风险、网络犯罪和网络意识形态风险。网络正在成为境内外敌对势力颠覆渗透、策动破坏行动的突破口，恐怖主义、金融风险等正在上升为一个影响基层社会稳定和繁荣的高危因素。
基层治理的老问题与新挑战普遍具有综合性、系统性特征。这些问题和挑战并不是县域统筹的基层治理所能解决的，迫切需要提高统筹层级，实现全域治理。
对基层治理现代化的误解
在有效应对基层治理的老问题与新挑战方面，当前学术界和实践部门都存在不同程度的误解。
一是基层治理就是社会自治，就是提高社会内生能力。学术界普遍认为，基层治理现代化的关键是提高社会的内生能力，让社会应对和消化自身产生的问题与挑战。为此，有人主张减少政府的干预，发挥社会机制在社会治理中的基础性作用。然而，现实中我国社会内生能力相对脆弱，无法在社会治理中发挥应有的作用。
二是基层治理现代化就是将临时性行政措施固化。在实践操作中，有些地方往往绕过体制机制改革，普遍依靠临时性行政措施，用行政手段代替体制机制改革，把过渡性措施固化下来。这不仅增加了基层压力和负担，而且给基层治理带来假象和乱象。
三是基层治理就是乡镇(街道)、村庄(社区)的治理。二者的确是基层治理的基础和主体，在基层治理中理应扮演着积极角色。然而，仅仅从乡镇(街道)和村(社)层面设计和推进基层治理，无法真正解决基层社会的老问题和应对新挑战。长期以来，上级政府及其职能部门往往通过“属地管理”，把压力和责任转嫁给乡镇(街道)和村(社)，使基层治理陷入死循环。
四是基层治理就是技术治理。这种观点认为基层治理就是职能部门运用信息通信技术、传感器、大数据等技术手段。运用这些技术可以精准地发现问题、诊断问题和预测风险，提高政府部门服务能力和服务效率。在短期内，技术的确能够提高政府的治理能力，给民众带来极大的便利。然而，基层治理不只需要依赖技术带来的短期能力提升，还需要依赖全域全要素综合治理能力的持续提升。
转向全域治理
为应对基层治理的老问题与新挑战，应该坚持创新发展的理念，从部门、领域、层级和地区的治理转向全域治理。全域治理就是在更高层级推动和统筹下，全面深化多领域协同治理的体制机制改革，打破边界壁垒，强化跨边界的合作治理，提升综合治理能力。具体而言，全域治理主要包括综合治理体系和综合治理能力。
在基层综合治理体系上，全域治理至少有三个方面的内容：一是跨部门跨层级跨地区的治理。与碎片化治理不同，全域治理强调建立横向的同级部门之间、政府之间和地区之间常规性合作治理机制，克服本位主义，打破横向协同治理的壁垒。二是跨领域跨层级的治理。与单一领域单一层级的治理不同，全域治理强调统筹谋划纵向层级间的综合性治理体系，纵深协同推进基层的政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设。三是全域治理需要平等开放包容的合作平台和载体。
全域治理可以提升基层综合治理能力。基层综合治理能力是全域全要素的生产力，它类似于国家的综合国力。这种综合能力包括不局限于某一层级或政府部门的能力、社会的内生能力，以及由这些能力按着某种方式组合产生的合力。一方面，全域综合治理能力包括由地方经济实力、政府能力、科技水平等构成的硬实力;另一方面，它也包括由对国家的信念体系、价值体系、制度体系与社会文化体系等构成的软实力。因此，全域综合治理能力是理念体系、制度体系、平台载体与技术创新协同推动地区全要素聚变而产生的巨大生产力。
打破壁垒
统筹谋划全域治理体系
为主动适应我国社会主要矛盾转化的新形势新要求，面向未来的全域治理旨在打造一个简约高效的政府，营造一个多元开放、和谐有序、充满活力的基层社会，并形成自我平衡的良性生态循环系统。在顶层设计上，全域治理应该坚持以人民为中心的发展思想;深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念;打破壁垒，统筹谋划全域社会治理体系，协同推进基层治理创新的塔式结构;多轮驱动打造综合治理平台和载体，提高综合治理能力;破解不平衡的发展矛盾，持续提升人民的获得感、幸福感和满意度。
一是统筹谋划全域社会治理体系。有序扩大基层治理体系的涵盖面，从社会治安、打击犯罪、公共安全逐步向生态环保、食品药品、金融风险、新型犯罪、交通以及重点民生项目等领域扩展和动态调整。面向未来的全域治理重点应该放在都市，因此需要高度重视大城市、特大城市、超大城市的基层治理。与此相比，在县域社会治理的基础上，全域治理需要提高统筹层级，打破行政区划壁垒。从县级统筹逐步提高到设区的市、大城市、特大城市、超大城市以及都市圈的统筹，科学衔接顶层设计与基层探索。
二是协同推进基层治理创新的塔式结构。全域治理依然需要基层探索，不同地区应该根据各自面临的实际问题和治理创新程度，采取差异化创新战略。具体而言，就是要避免创新的趋同性和均质性，鼓励创新走在前列的地方采取塔尖创新战略，鼓励创新刚起步的地方采取应用型创新战略。由此，逐步形成基层治理创新的塔式结构和全域治理的良性创新生态圈，既让创新走在前列的地方继续领跑，不走回头路，也让创新刚起步的地方走深走实，行稳致远。
三是多轮驱动打造综合性治理平台和载体，提高全域治理能力。全域治理迫切需要从单轮驱动向双轮驱动、多轮驱动转变。当前的全域治理需要从单个领域单一主体的创新向“技术+体制”“技术+社会”的双轮驱动转变，面向未来的全域治理则需要“体制+技术+社会”的多轮协同驱动创新。创新平台与载体是基层治理中多轮驱动创新的表现，全域治理应该聚焦于将分散的创新平台重组成互联互通的综合性创新平台，把区域全要素转化为全域综合治理能力。
(作者单位：浙江工商大学公共管理学院)
