统筹城乡发展是破解中国“三农”困境的新理念和新举措。围绕着统筹城乡发展，中央和地方相继出台了一系列文件和政策来加以引导和促进。但尚显不足的是可供具体操作的制度设计仍很匮乏，从而影响到城乡统筹政策效能的发挥。因此，目前的当务之急应是着眼于统筹发展规则的精心设计，通过完备的制度供给，切实保障农民的平等权、生存权、发展权等各项权利。

　　剥离户籍制度的附加功能，实现“农民的居民化”

　　目前，农民与城镇居民在教育、就业、社会保障等方面享受的待遇存在实质差异，这些差异本身导致了农民与城镇居民在法律地位上的不平等，而这些不平等又最终通过户口制度集中体现出来。为此许多地方都在进行以消除身份差异、统一城乡户口为目标的户籍制度改革。

　　不过在笔者看来，统一城乡户籍制度本身没有什么实际意义，在没有相应制度配套的情况下盲目取消城乡户口管理上的差异化政策，反而可能给社会治安管理带来混乱。所以，最为核心的问题应该是把户口管理与法律待遇资格管理相分离，逐步剥离户籍制度的附加功能，最终实现“农民的居民化”。

　　为此应通过立法方式确立所有公民的平等地位，打破城乡人口流动障碍，允许城乡居民自由迁徙。应出台《农村人口居民化改革方案》，以城乡统筹为目标，就户籍改革、农村社会管理、公共服务等及时做出调整。

　　完善农民合作医疗制度，实现农村医疗保险的全覆盖

　　医疗保险具有社会保险和商业保险的双重性质，是保障农民生命权的重要手段。目前应当在完善农民医疗保险上有所突破，其基本思路是处理好普遍保障与分类实施之间的关系。

　　普遍保障是指农村医疗保险的保障对象范围应涵盖所有的农村社会成员。分类实施是指农村医疗保险的主体、项目、资金筹集、待遇标准等方面，要因地制宜、量力而行，在不同地区、不同时期有所侧重和区别。具体说来，在东部沿海农村及城市郊区等生产力水平较高和农民生活水平比较富裕的地区，应全面建立农村医疗保险的各项制度，并将医疗保障体制建设纳入城乡一体化发展的轨道。同时积极试点以社会统筹和家庭账户相结合的农民医疗保险制度，发展单项保健保险，建立健全国家医疗救助体系。在中等发达地区，可以在发展和完善现行合作医疗制度的基础上，逐步增加医疗保险的覆盖面，不断完善医疗保险的险种设计。在经济欠发达地区，目前的重点应放在对现行合作医疗保险制度的补充完善上，包括建立科学合理的合作医疗筹资机制，合理确定报销比例，逐步提高医疗保险的保障水平。同时成立由有关部门和农民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检查。在条件许可的情况下可以设立专项政府或非政府医疗救济基金对贫困人群进行救助，实现对医疗保险死角的补充保障功能。

　　完善农民就业培训制度，强化政府管理与扶持

　　鉴于目前农民职业技能普遍较为低下，不能适应转移就业的需要，为此有必要对农民进行职业培训，并在国家层面制定相关的法规政策。

　　在这方面，国务院应制定《农民职业培训管理条例》，在条件成熟时，由全国人大制定《农民职业培训管理法》。在总结既有经验的基础上，应着眼于在以下几个方面进行制度创新：第一，明确农民职业培训中的政府责任，建立农民职业教育的统一管理机构；第二，加强职业教育的业务管理。包括制定培训机构资质标准、培训大纲等；第三，建立区别补贴制度。授权地方政府根据市场需要，确定优先发展的培训项目，对这些能够产生实效的、社会紧缺的专业(工种)培训应该进行倾斜补贴。

　　拓展农村劳动力转移的实效，建立长效转移保障机制

　　目前各地试点的户籍制度改革，笔者认为仅仅只是给予了农民工一个形式意义的市民身份，而城市化公共资源的分享机制以及规范的城乡劳动力自由流动体系才是当前需要解决的关键问题。

　　因此，应该建立以合法公民身份为唯一标识的农村劳动力转移身份确认机制，使进城务工的农民工实现从身份、地位、价值观念、工作和生活方式等各个方面向城市居民的转化。同时统一城乡就业市场，通过减少人为的制度约束，最终实现全体国民在法律地位和社会福利待遇上的完全平等。主要措施包括：建立、健全城乡一体的就业服务体系，实现劳动力转移的有序性和组织化；制定农民工养老保险异地转移与接续办法，明确国家在社会保险财政补贴中所应承担的具体比例；建立农民工上岗保证保险补贴制度，引导外出就业的农民工购买上岗保证保险，对农民工购买的上岗保证保险政府可以提供适当补贴等。

　　大力发展农业专业合作社，强化农业组织建设上的制度供给

　　发展以产业化、规模化为特征的现代农业，是解决现有农业生产困境的唯一出路，而实现产业化、规模化的关键，应当着眼于农业经济组织的创新。发达国家农业的高度发达就是与其农业专业合作社的强有力支撑分不开的。

　　从国际经验看，引入由农民自己作为主体成立的、按照市场规律运作的农民专业合作社来改造既有合作模式的弊端，无疑是一种最理想的选择。具体的做法是把传统的“公司+农户”的经营模式改造为“农民专业合作社+农户”、“公司+农民专业合作社+农户”等多种组织形式。改造的实质在于以农民专业合作社为中介，让他们代表农民利益参与市场活动，提高农民与公司等龙头企业进行谈判时的地位。

　　鉴于现有的《中华人民共和国农民专业合作社法》在制度设计上比较粗梳且偏重于规范和管理，其实施效果也不太显著，笔者认为有必要制定专门的以鼓励和促进为主要内容的《农民专业合作社促进法》，在贷款、农业技术培训与服务、税收减免、市场信息、农业保险、特色农业品牌与商标建设等方面，拟订可行规则，促进农民专业合作社的健康发展。

　　（作者单位：西南政法大学）