国家发改委地区振兴司资源型城市发展处处长　张磊　

　　国家发展改革委地区振兴司资源型城市发展处是负责协调推进全国资源型地区转型发展的政府职能机构。作为一名从事资源型地区转型工作的具体工作人员，我有幸见证了十年来我国众多资源型城市深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，着力加快转型发展，可持续发展能力不断增强的发展历程。特别是徐州市作为江苏省重要的能源基地和老工业城市，近年来深入贯彻落实总书记视察时的重要指示精神，准确把握自身发展阶段性特征，大力推进产业、城市、生态三个转型取得了明显成效。徐州市的贾汪区作为全国69个资源枯竭转型城市之一，连续两年在全国资源枯竭城市转型绩效评价中获得优秀等次，得到国务院大督察通报奖励，发挥了良好的释放带动作用。

　　按照会议安排，我围绕资源型城市转型发展取得的阶段性成果，新时代对转型工作提出的新要求和下一步具体的工作思路三方面做简单汇报，供大家参考。

　　一、资源型城市深入贯彻新发展理念转型发展取得重要的阶段性成果。

　　十多年来国家发展改革委会同有关部门和各级地方政府，推进资源型地区转型方面开展了大量的工作。

　　一是政策框架基本建立。2001年国务院批准在辽宁省阜新市开展全国首个资源枯竭城市经济转型试点。资源枯竭城市这一概念正式出现在国家政策文件中。2007年12月，国务院印发《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，正式提出资源型城市的概念，进一步扩展了资源型地区转型的工作内涵和领域。2008年、2009年、2010年经国务院批准，会同有关部门分三批界定了全国69个资源枯竭城市，涉及煤炭、油气、金属、非金属、森工等不同资源型地区，并通过中央财政转移支付，中央预算内投资给予了大力支持，初步明确了支持资源型城市转型的基本政策框架。

　　2012年9月，李克强总理在国务院主持召开全国资源型城市和独立工矿区转型工作座谈会，明确将独立工矿区纳入资源型地区转型的政策范畴。2013年11月，国家发改委会同有关部门编制并报请国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划》，首次明确界定了全国262个资源型城市，并将其划分成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，确立统筹协调，分类指导的政策框架。2015年2月，中共中央、国务院印发了《国有林区改革指导意见》，明确提出对深山远山林场撤并搬迁，参照执行独立工矿区改造搬迁政策，进一步加强对森工资源型城市的政策支持。2016年12月，国务院办公厅印发《关于加快推进采煤沉陷区综合治理的意见》，将采煤沉陷区作为资源型地区的特殊类型专门予以支持，明确了工作的基本原则、目标任务和政策举措。2019年1月，国家发展改革委制定印发了《独立工矿区改造搬迁总体方案》，进一步明确了“十三五”期间的工作任务。至此由资源枯竭城市转型为起始，以全国262个资源型城市为主体，以独立工矿区采煤沉陷区为当前政策着力点，兼顾资源富级地区，国有林区的资源型城市经济转型发展工作框架和政策体系逐步形成丰富并基本建立起来。

　　二是支持力度逐年增大。截至目前69个资源枯竭城市以累计获得中央财政转移支付近1800亿元，年度转移支付规模从最初的8亿多元增长到目前超过200亿元。针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大。2013年起至今累计安排约170亿元，中央财政也相继将独立工矿区和采煤沉陷区纳入了资源枯竭城市转移支付范围。财政部、原国土资源部组织实施了主要针对资源枯竭城市的矿山地质环境治理重点工程，累计安排资金约80亿元。此外，国家发展改革委、财政部、国家开发银行、农业发展银行通过专项建设基金支持独立工矿区采煤沉陷区转型发展，以资本金注入的方式累计支持项目建设资金约475亿元。

　　三是工作合力不断增强。2017年5月，经国务院批准，由国家发展改革委牵头会同有关部门建立了采煤沉陷区综合治理部级联席会议制度，进一步完善了组织协调机构和工作机制。此外为提升转型政策执行力和中央资金使用效率，督促各级地方政府在新形势下勇于担当、主动作为。2013年以来我委会同财政部、自然资源部、国家统计局，共同组织开展了资源枯竭城市转型年度绩效评价工作，逐步完善了滚动推进、奖惩分明的支持机制。在各方面共同努力下协调配合，上下联动，齐抓共管的合力不断增强。十多年来在党中央国务院坚强领导下，在国家有关部门和各级地方政府的共同努力下，社会各界的广泛参与下，资源型地区，特别是资源枯竭城市扎实推进保障改善民生，恢复治理生态环境，培育多元化产业体系，三项重点任务转型工作取得了重要的阶段性成果。

　　一是社会民生历史遗留问题基本解决。十年来资源枯竭城市充分发挥中央财政转移支付和预算内投资的引导带动作用，加快推进民生领域转型攻坚，人民群众特别是生活困难群体的生活质量持续改善，城乡面貌发生根本性的变化。70%的资源枯竭城市完成棚户区改造任务，累计改造2亿平方米，惠及近750万人。地方政府财政收入增长4.8倍，城镇居民人均可支配收入增长2.7倍，增长率超过全国平均水平，历史遗留的就业、社保等问题基本解决，积累的社会矛盾有效缓解，社会治理水平和和谐氛围大幅度提升。

　　二是生态环境状况逐步地好转。污水处理、工业固体废物综合利用能力不断提升，空气质量不断优化，节能减排工作有序推进，矿山环境治理工作不断深入，生态环境再现绿水青山。以徐州市贾汪区为例，在习近平总书记绿水青山就是金山银山理念指引下，将采煤沉陷区治理包袱变为独特的发展资源，先后实施了潘安湖等沉陷区治理工程，累计实施项目80多个，治理面积近7万亩，实现了工矿型城镇向宜居型城区的转变，被总书记赞为“贾汪真旺”。

　　三是接续产业发展势头良好。资源枯竭城市经济发展对资源开采的依赖程度不断降低，主导资源的产值占工业总产值的比重比10年前下降了一半，民营经济增加值占地区生产总值的比重已经超过50%，产业结构由一业独大逐步转向多元支撑。新旧动能的转换为资源枯竭城市转型注入了内生动力。地区生产总值年均增速，由转型前远低于全国平均水平提高到目前高于全国平均水平1.4个百分点。地方公共财政收入翻了近两番。经过十多年来的努力，资源型地区特别是资源枯竭城市面貌发生了翻天覆地的变化，为长远可持续发展奠定了坚实的基础，转型工作已经站在了新的历史起点上。

　　回顾转型历程我们可以总结出以下几点经验：一是必须坚持以改善民生为中心，以就业、社保、棚户区、生态环境等人民群众高度关注的历史遗留问题为突破口，使转型工作得到人民群众的忠心拥护和社会各界的广泛参与。

　　二是必须坚持以绿色发展为遵循，处理好绿水青山和金山银山的关系，坚持生态保护优先，加快构建绿色发展方式，使绿水青山产生巨大生态效益，经济效益和社会效益。

　　三是必须坚持以多元产业为支撑，加快培育壮大多元并举、多级支撑的产业体系，彻底改变资源型产业一业独大的经济结构，增强抵御风险的能力。

　　四是必须坚持以长效机制为保障。我国资源开发属于成长期和成熟期的城市，占全部资源型城市总数的2/3，要避免这些城市重蹈矿竭城衰的覆辙。必须加快建立开发秩序约束，资源开发收益分配共享，资源产品价格形成，接续产业扶持等长效机制，为可持续发展提供有效的制度机制保障。

　　五是必须坚持以统筹规划为引领，建立国家层面顶层设计，各级地方政府分级负责，衔接有效的规划体系，充分发挥转型规划的指导和引领作用。

　　二、进入新时代资源型地区转型工作面临新的任务。

　　习近平总书记高度重视资源型地区转型发展问题，近年来先后多次赴资源型地区调研，并就转型提出一系列的重要指示。2017年6月，习近平总书记在山西省调研时指出，实现资源型地区经济转型发展，形成多元支撑的产业结构格局是需要深入思考和突破的重大课题。在与山西省委同志重要座谈，习近平总书记专门就采煤沉陷区问题做出重要指示，要求采取更加有效的措施积极推进采煤沉陷区的综合治理。2017年12月12日，习近平总书记十九大后首次地方调研来到徐州贾汪，对资源枯竭城市转型工作做出重要指示，指出资源枯竭地区经济转型是一篇大文章，关键是要贯彻新发展理念，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，同时习近平总书记强调塌陷区要坚持走符合国情的转型发展之路，打造绿水青山，并把绿水青山变成金山银山，对采煤塌陷区整治的有益经验要注意总结推广。按照总书记指示，去年12月12日国家发改委在徐州贾汪区召开了全国资源枯竭城市暨采煤沉陷区综合治理现场会，对贾汪的经验进行了总结推广。2018年9月28日，习近平总书记视察辽宁省抚顺时指出，开展采煤沉陷区综合治理要本着科学的态度和精神搞好评估认证，做好整合利用这篇大文章。对于资源枯竭城市总书记强调十分牵挂资源枯竭城市转型发展，党中央投入大量资金解决棚户区和采煤沉陷区综合治理问题很有必要也很值得。资源枯竭型城市在转型发展中首先要解决好民生问题，保障好困难群众生活。习近平总书记系列重要指示精神，覆盖资源型地区经济转型民生、生态、产业三个核心问题，是习近平新时代中国特色社会主义思想，在资源型地区转型工作领域的生动体现，是新时代推动转型工作的根本遵循。我们要深刻认识推进资源型地区转型发展是践行以人民为中心的发展思想，决胜全面建成小康的必然要求。是实现高质量发展，建设现代化经济体系的必然要求。是加快实现社会主义生态文明建设美丽中国的必然要求。但是资源型地区的转型发展是一个世界性的难题，需要长期的历史过程，西方发达国家资源型地区转型普遍经过了数十年的时间，德国鲁尔区上世纪60年代开始推进转型工作，至今仍在转型进程中。当地的失业率仍然明显高于原西德地区的平均水平，经过近些年来的发展，我国虽然取得了阶段性的成果，目前仍处于爬坡过坎的关键阶段。当今世界正在经历百年未有之大变局，我国经济发展稳中有变，面对错综复杂的内外部环境，必须坚持问题导向，科学审视转型面临的新情况、新问题。

　　一是转型发展不够平衡，与全面建成小康社会的任务要求不相适应，一些资源型地区受制于区位条件较差，环境承载力较弱，要素集聚能力不强，市场机制不活，转型发展压力很大，特别是独立工矿区和采煤沉陷区等特殊类型地区，逐渐成为区域发展的孤岛，发展不平衡的问题日益凸显。

　　二是转型发展不够充分，与人民群众日益增长的美好生活需要不相适应。当前一些资源型地区因开采引发的地质灾害频发，生态破坏和环境污染时有发生，基础设施和居民住宅破坏严重。据统计有80%的地区，位于矿山地质灾害易发区，半数以上的矿区基础设施受损或老化，60%以上的矿区公共服务功能不完善，一些偏远工矿区生产生活条件还很辛苦，与人民群众美好生活需要有很大的差距。

　　三是转型发展的质量亟待提升，与推动高质量的发展的要求不相适应，一些地区资源型产业占工业比重仍然高达70%左右。抵御资源价格波动和经济周期性调整能力还比较差，大部分资源型地区可持续发展的内生力尚未完全形成，结构调整还不彻底，产业趋同化现象突出。部分地区甚至面临二次转型的困境。

　　四是转型发展体制机制尚不健全，与建立可持续发展长效机制的需求不相适应。资源开发的行为方式有待进一步的规范，反映市场供求关系，资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制尚未形成。资源开发企业在生态环境补偿、安全生产、、职业病防治方面主体责任仍有待进一步的落实。扶持接续替代产业发展的政策体系还不够完善，市场主体活力尚未有效的激发。涉资源收益分配改革涉及深层次的利益格局调整，协调平衡各方诉求的难度还很大。

　　三、贯彻落实新发展理念和高质量发展要求，迎难而上，推动资源型地区经济转型发展。

　　一是要加强分类指导，力求精准施策。我国资源型地区数量众多，发展基础和条件各异，资源开发处于不同的阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的发展机遇和矛盾问题也不尽相同，必须遵循因地制宜，分类指导的原则，明确各类型地区的发展方向和重点任务，通过针对性的政策措施，引导支持不同地区实现特色发展。我们将会同相关部门深入研究新时代支持资源型地区经济转型发展的新举措，推动形成更加有利于转型的政策环境。

　　二是强化产业转型着力调整结构。从中长期来看，资源型地区转型发展的关键是产业转型，要着力构建多元化产业体系，一方面促进传统动能改造提升，提高资源型产业技术和工艺水平，做大做强传统优势产业，打造若干个产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源精深加工产业基地。另外一方面培育壮大新动能，加快发展新兴产业，打造若干优势明显，具有较强竞争力的接续替代产业集群。同时加强人才培养和引进持续优化营商环境增强可持续发展活力。

　　三是聚焦困难地区解决难点问题。独立工矿区、采煤沉陷区等特殊困难地区转型发展任务艰巨，下一步集中力量突出重点，以改善矿区发展条件，保障群众基本生活为核心，加快推进重大地质灾害隐患区居民搬迁，确实提升矿区基本公共服务保障水平，加强基础设施建设，逐步改善矿区生态环境，扶持一批带动就业能力强的产业平台，吸纳矿区居民就业。

　　四是持续深化改革，完善体制机制，强化开发秩序约束机制，严格执行矿产资源勘察开发准入和分区管理制度，健全资源型产品价格形成机制，努力使产品价格灵活反映市场供求关系，资源稀缺程度和环境损害成本。研究健全资源开发补偿机制和收益分配共享机制，促进资源开发收益向资源型地区倾斜。进一步落实接续替代产业扶持机制，加强政策引导，激发市场主体活力。

　　五是坚持各方协同形成工作合力。加强部门之间的政策协调和工作配合，落实各级地方政府转型主体责任，有效发挥政府引导支持作用和各类市场主体的积极性，努力形成良好的社会预期，形成推动转型发展工作的合力。

　　新时代推动资源型地区转型发展仍然任重道远，努力实现高质量发展更需砥砺前行，我们将不忘初心，牢记使命，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想与在座各位领导专家和同事们一道努力将资源型地区转型工作继续推向深入。