从孙中山的“平均地权”、“土地涨价归公”的民主革命纲领到当代的土地制度改革，百年来中国的农村土地制度变迁留下了许多深刻的经验和教训，是一部难得的制度创新教科书

　　辛亥革命没有改变土地制度

　　辛亥革命“开创了完全意义上的近代民族民主革命”，在中华民族几千年历史进程中提出了一个民主主义的崭新的奋斗目标。革命先驱孙中山提出了三民主义的革命纲领，其中关于民生主义提出两个办法：第一个是平均地权；第二个是节制资本，并且将土地问题摆在首位。他指出，中国自古以来都是以农立国。我们要怎样才能保障农民的权利，要怎样令农民自己才可以多得收成，那便是关于平均地权的问题。将来民生主义真要达到目的，农民问题真要完全解决，就要“耕者有其田”，那才是农民问题的最终结果。那么，如何实施平均地权？他提出的办法为：政府照地价收税和照地价收买。地价应该由地主自己去定一个折中的价值，使政府和地主两不吃亏。地价定了以后，要有一种法律的规定，就是从定价那年以后，那块地皮的价格，再行涨高，以后所加之价完全归为公有。

　　辛亥革命推翻了统治中国几千年的君主专制制度，建立起共和政体，为中国的进步打开了闸门，但却未能改变旧中国的社会性质和人民的悲惨境遇。孙中山的民生纲领以及他解决民生问题的两个办法都没有落实。从而，土地制度没有改变。

　　解放前中国共产党的土地政策

　　民国时期中国共产党在革命根据地实施了认真的土地改革政策。1927年召开的中国共产党的“八七会议”明确指出，中国革命的发展已经到了以土地革命为中枢的时期，并规定了没收大地主、中地主及一切族祠庙宇等的土地，分给佃农和无地的农民，以及对小地主实行减租等政策。中国共产党在土地革命斗争的实践中，逐渐形成了一条完整的土地革命路线。这条路线是：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，给地主个人以生活出路。分配土地的办法是：以乡为单位，按人口平均分配，在原有耕地基础上，抽多补少，抽肥补瘦。这条路线调动了广大人民群众革命和生产的积极性，使农村革命根据地得以巩固和发展。抗日战争时期，民族矛盾上升为主要矛盾。

　　为了建立广泛的抗日民族统一战线，1937年8月，中共中央政治局扩大会议在陕北洛川召开，规定了把“没收地主阶级土地”的政策改为“减租减息”，即把“减租减息”作为中国共产党在广大农村动员农民团结开明绅士共同抗日的基本政策。抗日战争胜利后，广大农民强烈要求解决土地问题，国内阶级矛盾上升为主要矛盾。

　　为了满足农民的土地要求，发动农民群众支援解放战争，1946年5月4日中共中央发出了《五四指示》，土地改革开始向没收地主土地的政策转变。中国共产党中央工委于1947年7至9月，在河北省平山县西柏坡村召开全国土地问题会议，通过了《中国土地法大纲》，明确规定，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平分土地；在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民都得同等土地，并归个人所有。1948年底，解放区基本上完成了土地改革，一亿多农民获得了土地，由此奠定了夺取解放战争胜利的坚实基础。中国共产党领导下的解放军以少胜多，仅用3年时间就打败了蒋介石反动派的400万军队。

　　新中国成立后土地制度变革的挫折与创新

　　新中国建立后，1950年6月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法(草案)》。上世纪50年代初在新解放的地区进行了土地改革。没收地主的土地，分给了贫苦农民，农业劳动者直接与农业劳动最基本的生产资料——土地相结合，农民个人劳动的成果，除了上缴国家小部分公粮外，全部归自己所有。这种土地制度安排激发了农民的积极性，农业的快速增长为新政权的巩固、抗美援朝战争的胜利，为工业的恢复和发展，从而为国民经济的全面恢复发展创造了基本条件。

　　为了在基础薄弱、国际封锁、很少外援的背景下，能够保证在农业有所发展、社会基本稳定的同时推进工业化，从1953年起中国开始了一场从上到下的政府引导的农村合作化运动，逐步建立农业生产资料包括土地的公有制。这场运动由互助组、初级合作社的试点和推广开始，很快发展成一场来势迅猛的农村土地产权制度变革，到1958年全国农村普遍建立了人民公社制度。一大二公的人民公社土地所有制的产权安排混淆了集体所有制与全民所有制的区别，搞了“穷过渡”，严重挫伤了农民的生产积极性。

　　在1978年12月中国共产党十一届三中全会提出的“解放思想、实事求是”路线的指引下，以建立和健全农业生产责任制为中心，各地对农村经济体制进行改革，把集体土地在一定期限内按社区人口平均承包给农民家庭耕种。中共中央在充分肯定群众首创精神和及时总结农民群众经验的基础上对农业政策进行了一系列调整。土地家庭联产承包责任制实行后，原来“政社合一”的农村管理体制已经不适应农村的发展要求。取消人民公社，建立乡政府的改革至1985年6月在全国完成。

　　为了稳定这一有效的农村土地制度，中共中央在1984年l号文件中规定土地承包期为15年。1993年11月中共中央、国务院发布了《关于当前农业和村经济发展的若干政策措施》，提出了土地承包期再延长30年不变的政策。1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决策》中重申“土地承包期再延长30年”的政策。2002年的《农村土地承包法》对上述政策从法律上进行了肯定，比较清楚地界定了农民、农村集体和各级政府在土地承包中的权利与义务，并强调保护农民的土地承包经营权。在稳定家庭联产承包制这一基本政策的基础上，针对不同情况还实行“两田制”，“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩的简称)拍卖（承包期一般在50—70年，甚至有lOO年的），土地股份合作制等土地经营方式。农民群众还创造了多种土地使用权的流转形式，例如，转包、租赁、抵押、入股、继承、山地招标、出卖等。2006年8月，国家林业局宣布要5年内基本完成全国林权制度改革，在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权、经营权交给农民。

　　当前中国农村的土地制度仍存在许多问题，如土地经营规模小且流转不畅、农村土地征用不规范等问题。2004年2月9日中共中央、国务院颁发一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增收若干政策的意见》中明确提出，必须推进中国征地制度改革，确实保护农民利益。征地制度改革应该充分考虑市场经济和征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响，按照“土地换保障”和“以民为本”的政策思路，确立“就业优先”的政策目标，建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。

　　从孙中山的“平均地权”、“土地涨价归公”的民主革命纲领到当代的土地制度改革，百年来中国的农村土地制度变迁留下了许多深刻的经验和教训，是一部难得的制度创新教科书。其中一些基本原则人们已达成共识并为实践证明是行之有效的，一些问题在今后的农村土地制度创新中仍要继续探索。其中包括：农村土地制度创新必须坚持实事求是的原则；尊重农民群众的首创精神；土地制度创新活动要保护直接生产者——农民的利益；坚持群众自愿原则；农地经营制度改革应当坚持多种形式、多层次并存的原则；必须重视中国农村土地的社会福利和保障功能；等等。

　　（作者为中国社会科学院中国现代经济史研究中心主任、经济研究所研究员、中国经济史学会会长）