一、开启经济责任审计制度的先河
(一)形成和发展。该县探索建立的经济责任审计制度，经历了四个发展阶段。一是萌芽—企业承包经营责任审计。十一届三中全会以后，政府对国有企业实行所有权与经营权分离，推行厂长(经理)负责制，在增加了企业活力的同时企业经营者的权力也随之放大，出现了虚报政绩、铺张浪费、侵吞公款等一些问题。为此，该县审计局探索实行了经济责任审计，1990年初颁布了《全民所有制企业承包经营责任审计办法》，明确提出了对承包经营者的经济责任进行评议。9月出台了《关于搞好承包经营责任终结审计的意见》，明确提出了对已经到期准备更换承包人的企业应采取终结审计和离任审计相结合的审计方法。二是雏形—厂长(经理)、乡镇长离任审计。1994年6月下发了《关于对县属企业厂长(经理)任期经济责任和乡镇长离任进行审计的通知》，审计范围由厂长(经理)扩大到乡镇长并延伸到行政村。三是形成—两个《办法》颁布实施。1995年、1996年，先后出台了《国有企业厂长(经理)离任经济责任审计办法》和《县直党政群机关、事业单位主要负责人离任经济责任审计办法》，进一步明确了审计范围、审计内容、审计程序、结果运用等，审计范围由厂长(经理)、乡镇长扩大到县直党政群机关、事业单位主要负责人，经济责任审计制度正式形成。四是深化—中纪委专题调研推广单县经验。在该县经济责任审计逐渐成熟的同时，原中共菏泽地委把这一经验向全地区推广，取得了丰硕成果。地委撰写的《菏泽三年中135名一把手未过离任审计关》一文于1997年9月5日发表在新华社《国内动态清样》第2524期上。时任中央政治局常委、书记处书记胡锦涛同志当日作出重要批示：“健行同志：此事对加强监督，推进党风廉政建设很有好处。需研究有关范围及办法，先试行起来，然后总结、推广。请酌。”时任中央政治局常委、中纪委书记尉健行同志9月8日批示：“请庆泽、何勇、吉隆同志按锦涛同志批示精神，着手研究办理。”10月份，中纪委和省纪委组成联合调研组，到菏泽、单县进行实地调研并形成调研报告，报告对经济责任审计工作给予高度评价，认为发挥了“管干部、正党风、促发展”以及“在微观上出思路、在宏观上出规范、在经济上出效益、出廉政上出效应”的作用。1998年1月17日，胡锦涛同志在中纪委呈送的《情况报告》上又作了重要批示：“赞成先扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行”。随后，时任中央政治局委员、省委书记吴官正作出批示：“认真落实好锦涛、健行同志批示;拟同意在全省推广。但要搞扎实，实践中不断总结完善。”时任省长李春亭和省委副书记陈建国也先后作出批示。省纪委、省委组织部、省审计厅和中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署先后于1997年11月和1998年2月联合发文，向全省、全国印发了实行领导干部离任审计制度的经验。中办、国办1999年出台了关于任期经济责任审计的两个暂行规定。2010年10月12日，中办、国办又颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计工作正式向全国推广。
(二)基本做法。一是加强组织领导。1998年，该县就成立了由县委副书记任组长，纪委、组织、人事、审计、财政等部门主要负责人组成的县经济责任审计工作领导小组，建立了联席会议制度。同年，县编办批准审计局设立经济责任审计专职机构(股级)。2002年，县编办下文将经济责任审计专职机构升格为副科级单位，2014年又升格为正科级单位，为更好开展经济责任审计工作创造了条件。二是完善规章制度。先后出台了《关于进一步加强领导干部任职审计的意见》、《关于深化经济责任审计工作的意见》、《关于领导干部任中经济责任审计实施办法》等经济责任审计制度。严格了审计程序，明确了审计范围和审计内容，规范了任中审计、责任界定、审计评价、谈话预警、审计问责和审计结果运用制度，为做好经济责任审计工作提供了操作规范。三是考察审计同步。在组织考察干部调整的同时，由审计部门对拟调整的领导干部进行经济责任审计，审计结果与考察结果同时报送组织部门，作为选拔任用领导干部的重要参考依据。领导小组制定了打分办法，针对审计事实、存在问题以及个人应承担责任，划分“好”、“较好”、“一般”、“较差”、“差”5个等次，区别不同情况分别作出提拔重用、平调等任用建议及谈话、诫勉、降免职等组织处理建议。纪检监察部门将综合评价等次作为党风廉政建设的重要内容，存入干部廉政档案。县人大常委会将审计结果作为任命政府组成部门主要负责人的重要参考依据，审计监督和人大监督得到了有机结合，完善了人大监督制度。四是延伸重点领域。在开展经济责任审计工作中，加大对重点领域、重点部门、重点资金，领导关心、群众关注的热点难点问题的审计力度。2007年，在对房管局负责人任中审计时，重点延伸了3家房地产开发企业，发现偷漏税款566万元。及时向县委、县政府呈报了《关于单县房地产企业欠税问题严重的审计报告》，县政府立即责成有关部门组成清收工作组，不到三个月的时间组织清收入库房地产企业税收1000多万元。近年来，仅房地产开发企业税收专项检查就为县财政挽回损失1.5亿元。五是坚持三个结合。坚持离任审计与任中审计相结合。加大对财政财务收支数额较大、管理权相对集中、群众反映问题较多、任职时间较长、列入后备干部管理的重点领域、重点部门、重点资金的领导干部等任中审计力度。凡任职满3年的，重点部门单位满2年的，有计划的安排任中审计，对乡镇(街道)党政主要领导干部的任中审计同步开展，有效解决离任审计时间紧任务重的问题。坚持任中审计与预算执行审计相结合。在年初安排预算执行审计时，同时对两年以上未审计过的单位安排任中审计，且以任中审计为主。两个审计项目同步安排同步进点同步实施，减少了重复审计。坚持经济责任审计与绩效审计相结合。在经济责任审计中重点关注财政资金和政府投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，看有无决策失误造成损失浪费。
(三)成效。30多年来，全县累计完成经济责任审计项目428个，查出违纪违规金额39697万元,管理不规范金额41236万元，提出审计建议5280条，139名干部被提拔重用，189名干部调整职务，18名干部接受了组织谈话，9名干部被免职，5名干部受到党政纪处分。通过开展经济责任审计，摸清了家底，揭露了问题，分清了责任，为考核任用干部提供了参考依据，形成了对领导干部的组织监督、纪检监督、审计监督三位一体的干部监督管理体系。一是提高了财政财务管理水平。县审计局积极从制度、机制、体制层面向县委县政府提出完善制度、强化管理、堵塞漏洞的审计建议。县政府2012年出台了《关于进一步规范县乡财政财务管理的意见》和《关于进一步壮大镇域经济改革完善县乡财政体制的实施意见》。二是完善了干部监督管理制度。对审计中发现的自身严格要求、模范遵守财经纪律且政绩突出的优秀领导干部予以推荐提拔重用，对存有较重违纪违规问题的干部及时进行了严肃处理，使干部监督管理制度更加完善。三是促进了干部作风的转变。经济责任审计变过去的报政绩、评政绩为现在的审政绩、查政绩，使干部的政绩评价更全面、更准确，树立了凭实绩用干部的正确用人导向，推动了干部作风的转变。四是促进了党风廉政建设。经济责任审计促使领导干部时刻绷紧廉政这根弦，自觉遵纪守法、廉洁从政。促进了全县党风政风的好转，激发了广大领导干部干事创业的积极性。五是密切了党群干群关系。审计发现的问题得到了及时解决，化解了社会矛盾，促进了热点难点问题的解决，党群干群关系更加密切。
二、探索村级经济责任审计新模式
(一)起因。随着农村经济发展，村级经济不断壮大，村级财务管理、村集体资产处置管理、村级债权债务管理、村级重大事项决策程序、集体土地流转等成为群众关注和反映的焦点和热点，村居财务无账册、村级事务管理粗放、对乡镇安排的工作疲以应付、惠民政策贯彻落实存在偏差等问题突出，实施村居干部经济责任审计势在必行。
(二)启动。2016年3月，县审计局向县主要领导汇报了村居审计的必要性和工作设想，县委、县政府高度重视，采取多项措施全力推进。一是召开县长办公会专题研究，要求各部门高度重视，协调配合，立说立行。二是印发了《乡镇(办事处)部门及村居干部任期经济责任审计办法》及《关于规范村级干部经济责任审计处理意见》，明确要求建立乡镇审计所，对村居调整的干部以及群众反映强烈的问题进行审计。三是县政府及时拨出专项资金56万元，用于乡镇审计所的筹建和设备购置。四是明确要求各乡镇(街道)在人员调剂方面为审计所人员的配备亮绿灯，确保人员配备工作顺利完成。2016年6月中旬，全县22个乡镇(街道)审计所全部挂牌成立，配备专职审计人员72名。采取“集中培训、股室帮扶、现场指导”等多项措施，选择审计试点。县审计局全过程指导，使审计所人员能达到独立审计。在取得试点经验的基础上，全县乡镇(街道)审计所全部开展了村居审计。
(三)主要举措。1.关注三类重点村审计。 在开展村居经济责任审计时，确立了离任必审、任中三年一审、两年审计一轮的思路。把所有村居纳入审计的范围，尤其对拆迁改造村、重点信访村、有集体资产收入或处置的村三类村居重点审计，有针对性地规范干部行为。按照群众关注到哪里、审计就跟踪到哪里的原则，审计内容涉及到涉农政策落实到位情况、村居改造和征地补偿款的兑付情况、涉农收费行为以及基础设施建设项目和社会事业项目方面。2.突出四个服务意识。一是帮助村居建立健全账务核算机制。通过对村居财务人员的业务培训，促进村居财务规范化。二是促进阳光村务建设。对各类村居财务、政务及时公开，一事一议项目进展情况及时督促村委会公布于众。三是监督各类惠民政策的落实到位。对截留、挪用、私分政策资金的情况及时予以制止和纠正，对拒不改正的则移交有关机关处理。四是促进村居和谐社会建设。在促进村居规范化管理的同时，对村居存在的矛盾进行化解，促进了村居和谐稳定。3.做好三项工作。一是建立机构。各乡镇(街道)从机关全额在编人员中筛选，重点抽调从事财务工作的人员3—4人组成审计所。二是抓好人员培训。举办了多期培训班，突出审计、财税、财会、法律法规等方面的知识培训，全面提高乡镇审计人员业务水平。三是抓好业务对口帮扶工作。组成7个审计业务指导组，分别对22个乡镇(街道)审计所从项目计划制定、项目实施直至审计报告撰写、审计处理、档案装订等进行业务帮扶指导。审计完毕后对工作进行全面总结，将梳理出的问题以村为单位列出清单，分别向各乡镇(街道)主要领导进行反馈，并就审计出的问题下达整改通知书限期整改，组织专人对整改情况进行检查，对整改不彻底的村进行现场整改。在帮扶过程中，总结规范了审计通知书、审计实施方案、审计报告和审计决定等文书格式，促进了审计所审计文书的规范化。
(四)成效。一是促进村居干部依法办事。将农村热点、难点问题纳入审计内容，勒紧了农村权力运行的“缰绳”，促进了村居干部依法办事。二是帮助基层化解矛盾。通过审计查清了村居资产出租、转让收入、项目发包、合同签订等情况，帮助建立完善了财务核算机制，推进了阳光村务建设。通过帮助对截留、挪用、私分政策资金等问题的整改，促进了惠农强农政策落地。审计实事求是地反映村居干部的履职尽责情况，为党委政府管理评价干部提供了参考。三是促进了村居基层管理规范与自治。开展村居经济责任审计，实现了党政机关到村居经济责任审计的全覆盖。镇村两级领导干部对村集体经济财务管理更加重视，将审计建议列入了镇村两级议事日程，一些问题在审计期间得到了整改。四是实现了对村居干部的监督与保护。及时纠正了村干部中存在的一些苗头性、倾向性问题，把问题消灭在萌芽状态，并通过完善制度防止类似问题再次发生。对有问题的干部，能整改的抓紧时间进行整改，确保群众利益不受损害。对确实不能挽回的村居干部移送有关机关进行处理。五是乡镇(街道)做到了底数清楚。通过监盘清查往来账款、固定资产、集体资金，调查监督支农惠农资金政策落实情况，摸清了家底，捋顺了关系，使党委政府全面掌握了村居情况。六是促进农村基层组织党风廉政建设。进一步提高了村居于部的自律意识，强化了任期内勤政为民的责任感，规范了工作行为，巩固了党在农村的执政基础。
中共菏泽市委书记孙爱军和时任市长解维俊在市审计局报送的审计情况上对《单县村居干部经济责任审计取得初步成效》作出批示，肯定了审计在加强基层组织建设、村居干部队伍建设方面的关键作用，要求在全市推行。市委、市政府2016年8月7号在单县召开了菏泽市村居干部经济责任审计现场会，总结推广了该县村居干部经济责任审计工作的经验。中国审计报社、山东电视台、菏泽市电视台等多家新闻媒体对村居审计工作给予了报道。
三、创新引入大数据审计工作模式
随着信息化时代的深度变革和深刻影响，运用大数据思维方式和技术手段开展审计工作越来越为必要，为此该县审计局构建大数据审计工作模式，破解了大数据审计在基层落地难的问题，为全县审计工作健康发展注入了强劲动能。
(一)发动。一是统一指挥。县政府成立了县长任组长、常务副县长任副组长的审计信息化建设领导小组，各成员单位各司其责、联动建设。二是顶层设计。研究编制了《信息化建设及大数据审计规划》，制定出台了《审计业务电子数据管理办法》，成立大数据分析中心，为县政府办公室下属副科级事业单位，挂靠县审计局管理，并任用县审计局计算机骨干为主任。三是条件保障。追加预算240万元，择优选调6名计算机专业人员，为搭建数据中心、集聚人才优势提供了坚实基础。
(二)主要做法。1.加快由小数据形态向大数据模式转变。一是加强队伍建设。加快审计人员大数据思维和技术武装进程，将信息技术前沿理论、数理统计、地理信息系统等知识内容纳入日常培训，邀请计算机审计业务骨干前来授课教学，选派审计人员外出培训。目前有16人通过省计算机中级水平测试，6人入选菏泽市大数据审计分析人才库。二是建设数据中心。依托大数据分析中心，整合政府部门和重要行业的数据建立数据中心，实现数据流通和交换。不断充实和完善数据中心，审计进点前要求被审计单位提供相关的财务数据和业务数据。建立数据定期报送制度，让静止的数据动态化、连续化;建立跨行业、跨部门的信息采集机制，推进与国地税、不动产、公安交警等数据集中的17个重要行业和领域的数据报送常态化。三是加强数据管理。攻克“数据整合关”。结合数据字典与被审计单位数据管理人员座谈、结合业务运转状况识别数据特征等，对因录入错误、数值缺失、重复冗余等情况形成的非标准化数据或无效数据进行清洗、整理，完成标准化转换工作。利用AO 将采集转换保存为模板转换，制作采集模板，固化为人人可用的采集转换方法。攻克“数据保管关”。强化对数据及查询结果的规范化管理，时刻将信息安全工作摆在重要位置。注重电子数据存储安全，所取得的数据交由数据分析中心统一管理，调取数据必须经过严格的审批程序。注重查询结果管理，查询语句保留过程、查询结果及时上报，不允许查询审批范围之外的数据，不得私自对外泄露查询内容。注重电子数据保密，实施访问控制、设定操作权限等方式，为电子数据构筑多层次的安全防护壁垒，堵塞窃取审计秘密的通道。2.破解大数据运用瓶颈。一是围绕需求搞分析。首先审计组开展调查研究，根据审计重点提出数据分析需求，采取合适的分析方法建立相应的分析模型。然后对采集整合后的数据进行分析和挖掘，找出所需的结果，作为审计疑点、调查核实、完成审计目标。二是立足日常找疑点。数据分析中心对数据开展日常性的监控分析，一旦发现问题疑点即告知相关审计组开展核实。建立疑点库，对疑点多的行业部门开展审计，或将疑点分发至审计项目，予以重点关注。三是着眼实践集方法。为促进经验交流，基于实践，积累计算机审计方法157个，涵盖了业务数据与财务数据、业务数据之间、跨行业跨领域数据之间横向关联比对分析以及不同年份之间的纵向关联比对分析。3.放大优势，增强审计工作的深度广度。一是在预算执行审计中建立起广覆盖的监督网络。常规预算执行审计一般只能做到20%抽样审计，通过大数据审计对县本级90家财政预算执行、部门预算执行、非税收入及国有资本收益审计等方面的审计全覆盖，有效推动审计工作无死角。突出预算执行领域审计。根据本级人大审查和批准的年度财政预算，通过关联预算指标和国库集中支付数据、预算单位清算数据，审核预算编制、追加、执行的真实性、合法性、效率性。通过关联预算指标和国库集中支付数据，分析查找未完全执行的预算项目和尚未执行的预算项目;关联预算指标和国库集中支付数据、财政部门预算批复数据，并与财政预算支出执行情况进行比较，审查预算的执行率。突出税收征管领域审计。将税收征管数据与财政税收收入、银行金库数据、企业工商信息、车辆信息数据进行分析比对，筛选出在税收征管中的少征、漏征税收疑点。通过对财政供养人员数据、职工工资收入情况和职工缴纳个人所得税情况进行数据分析，发现职工缴纳个人所得税的比例较小。根据审计情况，及时向县政府报送了审计要情，引起了县政府的高度重视，连续下发了《关于进一步加强税收控管的通知》《关于认真做好机关事业单位个人所得税代扣代缴工作的通知》，堵塞了税收征管中的跑冒滴漏现象，提高了税收征管水平。二是在经济责任审计中规避了质量不精的审计风险。基层审计机关经济责任审计最突出的矛盾就是时间紧、人力少、项目多，传统审计方式下经济责任审计通常采用翻阅账簿、查阅档案、座谈了解等手段来发现问题，采取抽查或者抽样的方式进行审计，导致可审查的事项较少，资料主要依靠被审计单位提供，在资料提供不及时、不全面的情况下，审计人员较难掌握全面信息，导致审计质量不高、效果不好，审计评价不全面、不客观，审计风险大。利用大数据审计，所审计的数据规模增加、工作进度加快，利用多样的数据从整体视角进行立体式、全方位、多角度全面描述，审计人员可以多角度获取所需数据，掌握的信息更为全面、视野更为开阔，有效改善了传统审计模式下信息不对称的缺陷。三是摸清资金“最后一公里”走向。通过对老党员补贴发放信息、村干部家庭信息等数据比对，分析核查发现村干部家属虚报冒领贫困老党员补贴现象，移交纪检监察机关案件28起47人。在专项资金审计过程中，结合村居审计同步开展，查摆问题深刻。2017年全县扶贫审计时，与村居审计并行，通过业务数据和财务数据比对，查出建档立卡人员存在财政供养、经商办企、正常纳税、领取退休金、缴纳住房公积金、购买商品房、拥有车辆等问题，以及村干部及家属冒领扶贫资金、专项涉农资金、60岁以上人员已死亡未火化等情况。通过依托地理信息公共服务平台开展地理信息辅助审计，发现某乡镇将旧有养猪场假冒新建猪场套取扶贫专款情况，现已移送纪委，3人受到党政纪处分。
(三)成效。1.审计效率提升。通过大数据分析快速锁定疑点，审计人员到现场只需对疑点查实查透，既节约了时间，又提升了效率。审计进点后，每个审计组都有疑点问题线索清单，主要任务是调查核实。在2016年审计中，分析比对发现疑点问题线索560条，审计人员按20%的比例抽查，另外80%的问题线索则要求提供相关证据材料销号，大大节约了审计时间。在部门预算执行审计中，首先组织分析团队集中做数据分析工作，分析团队按照审计重点，生成各预算单位的部门预算执行差异分析表、预算指标支付进度均衡分析表、虚拨支出向本部门实拨资金账户转款情况表等审计基础表和疑点表，分发给每个审计组，审计组以审计调查的方式到现场核实，一周左右即可完成一个单位疑点核查工作。2.审计力度加强。运用数字化审计方式，大幅提高审计的精准度和时效性，特别是大数据分析发现的问题和案件线索库，实现对问题的精准打击甚至提前预测。在对授权的组织部部长离任审计时，通过全县各单位提供的在职科级人员名单和编办在职人员名单，比对分析出副科级以上干部缺职183人。核实后向县委组织部提出审计建议，组织部现任主要领导高度重视，积极落实整改，及时解决了缺职干部配备问题。3.审计作用增大。大数据审计不仅可以通过对相关领域常年形成的数据进行分析，挖掘出某种群体行为的共同特点，为政府制定政策提供关键依据，同时还可以评估政策的实施效果，帮助发现问题、改进方法。在廉租房审计中，通过车管所车辆、房产以及公积金缴费信息等跨部门数据的关联分析，能够发现不符合承租标准的人员。通过大数据关联分析，针对存在问题，督促部门完善规章制度，堵塞管理漏洞，提升治理水平。同时，通过大数据审计，催生了大数据思维自觉和行动自觉，各个部门单位的大数据意识得到激发，推动全县大数据工作驶上快车道。
(来源：山东省委改革办、菏泽市委改革办 编辑：中国经济体制改革杂志社通联部 卢志文 侯新宇)
