大型国有企业不仅是现阶段我国经济社会发展的一支重要力量，也是国有经济的重要组成部分。作为正处在由计划经济向市场经济转型的发展中大国来说，探索大型国有企业在国民经济发展中的地位和作用，一直是社会关注的热点话题。通过对一些大型国企的调研，我们认为，现阶段大型国有企业在国民经济中主导作用是不能替代的：它是保持国民经济持续、健康、稳定发展的主导力量；是提高我国国际竞争力，缩短与发达国家差距的中坚力量；是我国引进、消化、吸收国外先进技术的重要力量。
未来，我们应继续深化大型国有企业改革，进一步发挥其在国民经济中主导作用，兹提出几点政策建议。
第一，以实现股权多元化为目标，继续深化大型国企的改革。
尽管改革开放30年来，国企改革取得了重大突破，无论是在国有经济布局的战略性调整和大中小国企的有进有退，建立了国有资产管理体制，还在政企分开、主辅分离、企业办社会，化解历史债务，建立现代企业制度等方面都有明显的进展。但大型国企股份制改革远没达到预期目标。目前，混合所有制的股权多元化企业还寥寥无几，相当一部分企业的现代企业制度建设还未完成，企业法人治理结构不完善、有效性差，监督制约机制薄弱等问题十分突出。虽然有些国企已进行了股份制改革，甚至实现上市，但所有权虚置和主体缺位，以及剩余索取权和控制权相分离的问题仍没有从根本上得到解决。实现大型国企产权主体多元化的目的，就是要淡化国有股权的垄断地位，把能直接进入国企内部的所有权主体引进来，直接行使控制权，达到解决国企所有权虚置、主体缺位的问题。国企只有实行股权结构多元化，把非国有股的比重扩大到一定程度，才能在利益多元化的基础上形成制衡机制和可持续的治理机制，并通过非国有股东的商业导向来强化公司治理机制，增强公司治理结构的有效性。所以，大型国企改革方向，就是要全力推进包括国有独资母公司和下面有若干全资或控股子公司在内的股权结构多元化的改革，将其改制为股权结构多元化的混合所有制企业。
总结以往的经验和教训，我们认为大型国企的现代企业制度建立和公司法人治理结构的确立，不能机械地照搬西方的模式，必须要和我国的政治体制和社会制度有机结合起来，这也是中西方社会性质、文化传统和发展环境差异性所决定的。由此也就需要我们探索建立有中国特色的、符合国情的公司治理结构，这也是探索公有制与市场经济相结合的关键所在。因此，必须要立足于国情，从实际出发，从全球化的视野去谋划和加快国企产权主体的多元化改革，实行国企与其他所有制企业的联合、兼并和重组，促进国有资产产权的跨区域合理有序的流动。在增量资产和存量资产两个方面，加大产权制度改革的力度，建立健全多层次、多形式的产权交易市场，把股权结构多元化与企业整体上市结合起来进行整体推进，提高国有资产资本化、证券化。特别是要鼓励、引导民营企业参与大型国企改制重组，让更多的民间资本进入国企，允许民间资本在改制中控股国有企业，通过参股、控股、资产收购等多种形式，降低国有控股企业中的国有资本比例。让那些真正能有利于产业和企业持续发展的战略合作伙伴进入国企，建立起各方利益主体在权、责、利三方面的协调与统一，以保持公司治理结构上的平衡和股权的多样性，以及动力和约束之间的平衡，做到内有动力、外有约束，达到实现以股权结构多元化为基础的公司治理机制的商业化。
第二，适应社会发展需要，继续推进国有经济布局的战略性调整。
本质上讲，国企改革就是要适应经济社会发展需要。现阶段国企改革与发展所面临的环境发生了重大变化，包括国家总体战略的调整和国内外宏观政策的变化，以及市场、技术、资源环境的变化所带来国企自身生存环境的变化，这对仍处在深化改革任务的国企来说，提出了新的挑战。尤其在私人产品过剩，公共产品严重短缺的今天，加快国有经济的战略性调整和推进国企改革的任务就显得十分迫切。
国企在成熟的市场经济体制下，是作为一种解决市场失灵的组织机制而存在的，它是为了解决市场本身不能提供社会需求公共产品和服务问题而产生，它的产生并不是为了追求利润最大化，而是为了解决社会公平性和全社会整体效益问题的。也就是说，公共性是国企的本质属性。基于上述认识和当前我国公共产品和服务短缺这一现实，逐步让一些大型国企从竞争性和部分垄断行业退出，转向社会公共领域，更好地发挥国有经济的主导作用，满足社会经济正常运行和社会发展所需要的公共产品，是继续推进国有经济布局战略性调整的出发点。按照这一要求，国企应逐步退出竞争性行业，把退出的国有资本更多地配置在提供社会公共产品和服务方面。这既可为民间资本投入和民营企业发展腾出空间，也可实现政府职能的转变和政府角色的回归。就目前情况看，我国已具备了调整时机和条件，关键是如何把握和设计，建立完善国有资本有进有退、合理流动的机制。
过去我们在国有经济战略性调整中出现一些失误，主要原因：一是我们对国有企业属性认识不清；二是政府职能转变不到位。由此导致该退的没有退到位，该进入和加强的没有得到加强，不该民营化的公益性国企，却盲目的追求民营化，甚至牺牲公众和社会利益，去追求利润最大化。这不但没有增加国民的福利，反而使国民的福利下降了。因此，推进国有经济布局战略性调整，必须要对国有企业功能进行界定，按国企功能决定现有国企的去向。分清哪些企业是公益性的、哪些是垄断性的、哪些是竞争性的。国防性、垄断性、公益性或特殊性的行业，可国有独资为主；关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，国家以多种形式参与，或控股，或参股，但须保持控制力；一般竞争性、赢利性行业，国有企业应逐步退出或全部退出。如何退出应根据每个企业自身的特点，不能用简单的行政手段来决定，尽量要多用市场手段来解决。只有这样，才能达到国有经济布局战略性调整的目的，使国有资本配置在最需要、最关键的地方。
第三，完善相关法律法规，强化对大型国企国有资产的有效监管。
要看到，近年来我国国有资产监管取得了重大突破，不仅出台了规范国企改革的一系列相关法律法规和《企业国有资产法》，而且成立了专门机构。但由于国有资产监督管理体制建立时间较短，国资委的职能定位不清，已出台的法律法规之间不相配套，许多法律法规体系相互掣肘，政资不分，政出多门、“多龙治水”的问题十分突出。目前，国务院国资委履行出资人职责的监管范围仅是100余家央企，而中央层面的其他行业如金融业以及其他80个部委下属的5000多家营利性的国家出资企业均未在其监管范围内，将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，这种建立在分散产权主体基础上的多部门出资人监管，不利于中央和地方政府对本级政府国有资本总量、结构、变动的掌握，无法在国家范围内对国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。
由于对国资委定位不清，目前国资委既履行着政府的职能，又以出资人身份行使权力，这使国资委在企业中比其他出资人处于强势地位，时常卷入国有资产和国有企业的实际经营活动，出资人角色和政府角色混淆，行政权力超越财产权利，势必给其他出资人利益造成损害，企业经营也达不到最优，往往依赖于谋取或保持垄断地位来维持自己的所谓高绩效，而这种高绩效又往往是以牺牲公众福利作为代价的。因此，亟待通过立法对国资委的职能定位、国有资本监管边界和方式等问题，予以严格界定，明晰国资委机构性质，依法规范国资委与所出资企业之间的关系，其权力配置既要符合现代公司治理规则，又要符合《公司法》，这是完善国有资产监管体制的方向所在。
强化对大型国企国有资产监管，一是明确国资委的国有资产出资人代表的身份属性，通过相关规则严格界定国资委的管理范围，做到政资分开、政企分开，政府与国有企业管理者分开，并逐步实现从侧重实物形态的资产管理向侧重价值形态的资本管理转变。二是探索符合国情的国企领导人选拔任用考核评价机制。在对企业经营管理层的选择和监督方面，要更多地采用市场化方法来选聘职业经理人，把“党管干部”的原则与市场化选聘、依法选择企业管理者有机结合起来。三是完善大型国企经营业绩和薪酬的激励约束机制。建立完善以EVA为核心指标，与规模（收入、利润）指标相配套的企业领导人的经营业绩考核体系。进一步规范企业负责人的中长期激励和职务消费。四是要加强国有资本经营预算管理，提高红利征收比例。实行预算、收支两条线，把国企利润纳入年度财政预算。五是要完善国企会计制度、治理机制以及财政监督机制和惩罚机制，以保证国企利润的公开透明和足额上缴。并把建立法律层面的、常态化的国企收租分红机制作为国企改革重点，尽快出台国有资源使用租金、税收分红的法律法规。
第四，营造平等竞争发展环境，鼓励和引导民间资本参与国企改革。
进一步拓宽民间投资领域和范围，创造民企与国企平等竞争的市场环境，既有利于坚持和完善社会主义基本经济制度，发挥市场配置资源的基础性作用；也有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，扩大社会就业，促进社会和谐稳定。虽然近年来国家陆续出台了许多发展非公经济、鼓励民间投资的政策，但实施效果不尽如人意，表现在国有与民营处于不平等的竞争地位，许多竞争性行业和领域，包括基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域的民营资本进入门槛过高。由于支配市场的原垄断企业大多是国企，因而在竞争方面比新进入企业更有优势，即便有少数民营企业勉强进来，也都处于弱势不平等的地位。目前，在这些行业和领域引入竞争的方式基本上是在国企内部进行“拆分重组”，新进入市场的也大多是国企。这种“拆分”，只是国企数量的变化和国企之间的利益调整，并没有产生以明晰产权为基础的更严格意义上的市场竞争主体，最终也只能是“预算软约束”下国企之间的“兄弟之争”。加之长期以来我国的国有资本与政府的刚性行政权力融为一体，国有资本在国企中“一股独大”的问题也没有得到有效地解决，许多国企借靠行政权力，轻而易举地打败竞争对手，牢牢地占据市场的垄断地位，且对其他资本主体造成了挤压，使民营企业“被挤出”成为必然。尽管许多国企收入不菲，但大多企业并不是靠自身内生的创新能力和经营管理优势以及竞争优势取得，而是凭借在国家经济中特殊地位和政策支持，靠规模扩张以及行政给予的垄断权而获取。相反，民企靠的是自身内生创新能力提高来求生存求发展，其效率明显高于国企。
以大型国企为代表的国有经济和以无数众多中小民营企业为代表的民营经济是国民经济的两大核心组成部分，这些不同所有制类型的企业共同构成了我国市场经济的微观基础。它们既是竞争对手，又是合作伙伴，只有相互合作，取长补短，在竞争中相互提高，才能推动国有与民营经济的协调发展。去年国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和今年温家宝《政府工作报告》之所以再次重申：毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，也要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，道理就如此。因此，要按国务院的“若干意见”要求，进一步拓宽民间投资领域和范围，切实放宽市场准入，放松政府管制，减少行政审批核准，真正破除各种有形和无形的壁垒，鼓励和引导民间投资，无条件地进入在法律法规未明令禁止民间资本准入的所有行业和领域，把它作为实现国企股权多元化的重要途径。同时，要加快政府职能转变，加强对民间投资的服务、指导和规范管理，积极推动国企和民企的合作，把引导民营资本进入国有资本垄断行业领域作为国企的改革方向，促进社会投资稳定增长和结构优化，防止盲目投资和重复建设。
作者单位：吉林省委党校经济学部
