实施背景：供需矛盾倒逼

　　2008年1月，国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)，提出“促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合国情的土地利用新路子”的方针。2014年9月，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)，提出“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。”

　　浙江素有“七山一水两分田”的说法，随着新型城镇化和工业化的快速推进，以及新一轮对外开放的大提速，工业用地供给紧缺与企业需求旺盛之间的矛盾日益凸出。温岭作为改革开放的先行地，作为浙东南工业重镇以及民营经济、块状经济的先行区之一，工业用地紧缺带来的瓶颈效应尤为明显。一方面，高企的地价导致企业用地成本不断增加，直接影响当地招商引资、战略新兴产业培育以及实体经济发展;另一方面，一些企业通过“囤地炒地”、无序转让、私自改变用途、高价出租等行为，导致真正需要用地的优质企业很难拿到土地，大大降低了土地利用效能。为破解企业工业用地难、用地贵、用地慢等问题，强化工业立市的土地要素保障，实现土地节约集约利用及其效益最大化，温岭市围绕留住本土优质企业这一目标，大力推进土地供给侧结构性改革，探索创新工业用地“先租后让”的温岭模式。

　　实践探索：供地模式的成功创新

　　温岭市推行工业用地“先租后让”模式基本思路是：通过盘活存量土地，由土地使用者与国土部门签订租赁合同，再与所在镇(街道)、管委会签订投资开发协议，把工业用地资源租给优质企业或增资扩产企业，在一定租聘期内达到约定的固定资产投资强度、建设容积率、亩均产出、亩均税收等投入产出条件后，再缴清土地出让价款，最终以出让方式提供给土地使用者，从而降低企业用地成本，扩大工业项目有效投入，精准服务实体经济。

　　一是制定专项实施办法，强化协作机制。制定出台《关于工业用地先租后让促进土地节约集约利用的实施意见》，明确出让程序，厘清细化部门、镇(街道)职责，形成工作合力，确保无缝衔接。其中，国土资源部门负责工业用地先租后让管理工作，编制年度土地出让供应计划及出让方案，办理报批手续，组织实施具体地块拍卖挂牌出让工作，公示地块出让结果;镇(街道)、管委会负责“净地”出让的前期工作，拟定投资开发协议书，待租赁期满后，对地块投资开发情况进行验收;经信部门负责提出年度各产业用地安排建议意见和拟出让地块的产业准入条件，对项目租赁期满后的投资强度、亩均产出等指标进行认定;财政税务部门重点对项目租赁期满后的亩均税收情况进行认定;监察部门负责监督相关部门在国有建设用地使用权拍卖挂牌出让工作的履职情况。

　　二是设置项目准入门槛，开展综合评估。一方面，遵循高质量和生态化发展理念，严格设置投资项目生产技术条件：引进企业须符合节能降耗、环境保护、消防安全和各类强制性指标要求，对涉洗毛、染整等工序的服装加工以及涉铸造、电镀、热镀锌钝化等环境污染严重的均限制引进。另一方面，坚持节约集约用地理念，对引进的工业项目在产业类型、投入产出、生产技术、控制指标、资源消耗等方面设置严格的准入条件，并进行综合评估，让项目本身以实际经营业绩证明其符合的准入政策，如果租赁期满无法实现准入条件，着力引入对地方综合贡献大的优质项目。

　　三是实施土地先期租赁，优化后期出让。探索“先租后让、租让结合”模式，积极破解工业用地租凭出让和分类管理难题，将工业用地出让分成前期租赁和后期出让两个阶段，租让总年限设定为50年，其中租赁年限为6年，出让年限为44年。一方面，规范租金及出让金计缴，年租金按总成交价除以总年限收缴，租赁期间的租金在租赁成交后一次性收缴。租赁期满后符合合同约定转出让条件的，受让人与国土资源部门签订国有建设用地使用权出让合同，出让金按总成交价扣除租金后的金额计缴。另一方面，强化后期出让动态管理，经过6年先期的租赁经营，待竞得企业在技术、投产等方面逐渐稳定后，按照原先招引设置的条件，对企业经营状况进行评估，并进一步完善后期出让程序，根据企业评估结果实施分类处置，最大化留住优质项目。此外，对于未通过考评达标而被政府收回的土地，由镇(街道)、管委会对宗地范围内的建(构)筑物进行质量认定：质量合格并可重复利用的，镇(街道)或管委会对宗地范围内的建(构)筑物按照建安成本八折补偿。

　　绩效评价：有效服务实体经济

　　一是低质低效项目过多问题得到有效破解，项目运行效能不断提升。通过在租让环节设置项目前置条件，进一步完善工业用地市场化配置制度，更大程度地促进土地节约化集约化利用，从而帮助本土优质企业项目解决工业用地紧缺困境，确保土地资源要素由低质低效领域向优质高效领域集中。如该市箬横帽业园区在实施“先租后让”挂牌竞拍时，设置参与竞标的项目须为本土传统产业，主要类型为帽业、服装加工和机电机械制造业3类，企业投产后须连续3年土地产出大于等于500万元/亩，土地税收大于等于40万元/亩。

　　二是企业用地成本过高问题得到有效破解，企业发展活力不断增强。通过工业用地先期租聘的方式，竞得企业在租赁期内只需支付先期租赁金，有利急于购地建厂投产的本土实业企业特别是资金不太宽裕的中小企业，减少企业前期用地成本，减轻企业运行资金压力。如台州中天卫厨有限公司以2100万元竞得该市箬横帽业园区其中的RH010291-2地块，前期只需一次性交付6年的租金252万元，为企业争取资金缓冲期，暂缓支付的1848万元出让金可以先用于厂房建设、技术研发等，企业发展节奏较传统购地模式大幅加快。

　　三是部分企业投机囤地问题得到有效破解，资源配置效率不断提高。工业用地“先租后让”模式的推广，能够有效减少部分投机囤地行为，改善工业用地高地价的市场环境。如企业在租赁期内，项目竣工投产且达到合同约定的投资开发要求的，在租赁期满前3个月，向国土资源部门申请办理土地出让手续，以协议出让方式确定土地使用权人，办理出让手续。如未达到投资开发协议要求，允许续租1次，续租期限不得超过1年，年租金按前期平均年租金缴纳，待评估合格后再办理出让手续。如租赁期满未续租或续租期满，土地使用人未达到建设、投资、税收等相关要求，政府有权无偿收回土地使用权，确保真正想做实业的优质企业拿到土地。

　　四点创新启示

　　土地要素瓶颈已经成为制约区域经济持续健康发展的重要因子。温岭市探索工业用地“先租后让”模式，是对国家倡导节约集约利用、降低企业用地成本思路的积极回应，是对传统土地供给方式的大胆创新。在探索实践过程中必然会遇到一些问题，如分期出让导致短期出让金减少、受让企业经营风险存在不确定性、租赁期间地块金融担保功能有待发挥等，但总体上利大于弊，有大量经验启示值得研究借鉴。近日，温岭市工业用地“先租后让”模式创新做法被省经济体制改革工作小组确定为典型经验，并在全省推广。

　　一是要把握政策方向，坚持政府主导。工业用地的出让开发，直接关系企业经营成本、间接关系产业整体规划、长远关系区域经济格局，必须充分发挥党委政府统筹驾驭经济社会发展大局的能力，做到综合研判、统筹谋划、科学施策。要立足社会主义市场经济体制基石，贯彻落实上级关于土地整治、产业扶持、环境保护等领域的最新决策部署，紧盯土地节约集约利用、加速产业转型升级等目标任务，结合地方发展实际，因地制宜建立健全工业用地“先租后让”方案及配套政策体系，引导政府部门、行业企业、机构平台等主体齐心协力，按照既定方向有序推开“先租后让”模式。

　　二是要尊重市场规律，激发企业活力。从调动企业发展积极性、实现资源优化配置的角度出发，在符合一定前置条件的前提下，灵活采取“招拍挂”方式进行租让，更加符合社会主义市场经济规律。要在全域发展规划的基础上，明晰区位特征和行业特色，建立“先租后让”地块储备库和“先租后让”企业候选库这“两个库”，在拟出让地块科学规划小微园区、特色产业园等项目。打通政策宣传和信息沟通渠道，引导相关企业充分了解“先租后让”模式的优势政策和参与方式，及时掌握最新租让信息，积极参与“先租后让”地块“招拍挂”，最大限度发挥土地开发价值。

　　三是要深化服务改革，缩短落地时限。对企业而言，项目审批效率、落地速度越快，企业资本压力、经营风险越小。特别是对一些时效性要求高的项目来说，如果错过最佳落地时间，就有可能导致项目无法达到预期目标甚至直接流产。要加快推进“最多跑一次”改革向工业项目领域延伸，深入践行“妈妈式”服务和“五心”留商理念，进一步优化专员代办服务、中介评估前置、一窗受理审批等机制。用好投资项目在线审批监管平台，对项目全流程审批进行用时统计，对各环节办理时限进行实时跟踪监测，对超时项目予以预警提醒、督促落实以及问责通报，切实保障企业投资项目审批“最多跑一次”“最多30天”。

　　四是要秉持契约精神，强化进出考评。工业用地“先租后让”的实质是政府放弃短期收益、企业作出未来承诺、双方实现互利共赢，是一场考验政府决策选择、关系企业生存发展、影响区域产业格局的战略博弈，必须按照公平公正、优胜劣汰原则严格履行有关约定。要不断完善租让地块的绩效评估体系，重点加强对受让企业在固定资产投资强度、亩均产出、亩均税收、单位能耗、R&D占比等关键指标的动态监管并公布，倒逼企业加大投资力度、加快转型步伐。对于达标、超标企业给予奖励扶持，并在租赁期满后按规定帮助其办理后续转让手续。对于未达标企业定期进行督促整改，按期仍未达标的要按照约定予以清退，收回土地由所在镇(街道)、管委会进行管理或进入二次租让市场，从而提高土地流转效率。