【编者按】：2018年10月13日，由中国经济体制改革杂志社主办，中共唐山市委、唐山市人民政府承办的“纪念改革开放四十周年暨深改五周年——经济体制改革暨加快新旧动能转换实现高质量发展高层研讨会”在河北省唐山市举行。本文是湖南省长株潭两型试验区管委会工委委员、管委会副主任刘怀德的演讲内容。

湖南省长株潭两型试验区管委会工委委员、管委会副主任　刘怀德

　　2007年国家批准设立湖南长株潭两型试验区，要求试验区大胆探索、先行先试，率先形成有利于资源节约、环境友好的新机制、积累传统工业化成功转型的新经验、形成城市群发展的新模式。我一直参与试验区研究申报建设工作，作为基层一线的改革人，留下了记忆和一些感悟。今天，我列举两个案例，结合当前改革的实践谈几点启示，与各位分享。

　　资源环境问题是世界性难题，作为一个发展中的大国尤为突出。世界自然基金会研究指出，假如全球都像美国人那样生活，那么需要4.5个地球才能满足人类的消费需求和消纳CO2的排放。党的十六届五中全会第一次明确提出要加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。湖南作为中部省份和后发地区，在全国率先开展两型试验，既要冲破关于两型与发展“对立论”、“超前论”、“吃亏论”等错误认识，又要面临本地产业转型压力大、累积性污染比较重、“吃饭财政”等现实困难，还要面临着资源环境领域法规、制度、科技等不健全的问题。比如，由于全国资源环保税法、标准规范、市场体系等没有建立起来，对本地区传统或“三高”行业而言，试验区率先推行水电气价格改革、征收资源环境税费、强制要求企业落实污染治理责任等，势必提高本地区企业的生产成本，企业或将部分成本转嫁到产品价格上，由此将削弱企业的竞争力。

　　湖南省委、省政府直面国际金融危机及各方面压力，以改革试验为抓手，先后实施资源性产品价格、产业准入提升退出、两型标准认证、政府两型采购等原创性改革，走出一条中部重化工业城市群打好污染防治攻坚战、实现绿色转型发展的路子。2017年，试验区核心区长株潭三市实现GDP1.5万亿元，占全省的43.8%，是2007年的4.3倍，带动湖南省实现了年均11.1%的经济增速;全省六大高耗能行业增加值占全省规模工业的比重由2007年的41.4%下降到2017年30.3%，战略新兴产业、环保产业年均增速分别保持在17%、20%以上;江河水系省控达标断面比例由2008年的83.3%提高到2017年的98.1%，近年来14个主要城市空气质量实现整体提升，株洲成功摘掉了“全国十大污染城市”的黑帽子。十年的两型试验，发挥了新旧动能转换的作用，改变了长株潭试验区，改变了湖南。不仅为湖南经济社会发展带来重大变化，还带来发展理念、发展信心和生产生活方式的深刻变化。

　　这些数字背后，是两型试验坚持问题导向的一次次积极实践。由于针对的问题带有一定的普遍性，许多探索实践案例不乏交流和思考的意义。

　　第一个案例：湘江流域老工业区搬迁改造。湘江是湖南的“母亲河”，上游山区重金属富集，沿江重化工企业聚集，重金属排放量一度占到湖南的70%。为切断主要污染源，试验区强力推动长沙坪塘、株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江两岸老工业区污染企业的搬迁改造。

　　这个过程充满难题：一是老工业区产业集中度高转型升级难，整体搬迁改造经济运行承压大。坪塘，曾为长沙市望城县贡献了四分之一的财政收入;竹埠港，工业总产值曾占所在地湘潭市岳塘区的43.5%;清水塘，工业总产值曾占株洲市的30%以上。二是企业关停后，涉及到“钱从哪里来”“人往哪里去”“企业怎么搬”等一系列问题，其中资金是核心问题。竹埠港搬迁改造启动的2012年，岳塘区总共完成财政总收入12.3亿，而整个搬迁改造需投入120亿;株洲市的压力则更大，清水塘搬迁改造资金需求达到200多亿。三是环境治理难度大。历经数十年的累积，老工业区水土气污染严重且相互影响，必须同步治理，且治理难度大、成本高。对企业而言，即便大型央企等，承担治理责任的能力也弱。对当地政府而言，经济下行，财政收支矛盾突出，也难以支撑。

　　表一：湘江流域部分老工业区搬迁改造有关情况

　　试验区坚持促引结合、防治并举，积极探索老工业区搬迁改造新模式。一是着力推动新旧动能有序转换。创新产业准入与退出、流域生态补偿、环境信用评价等体制机制，加速淘汰落后产能，先后对19个工业行业700多户企业实行落后产能淘汰，特别是曾经支撑株洲发展的株化等化工、冶炼、建材骨干企业陆续关闭停产，以“伤筋动骨”换来“脱胎换骨”。鼓励成长性较好的企业升级改造，安排进入专业环保工业园。长沙金天(金驰)材料从竹埠港搬到望城循环产业园，生产规模翻了2.5倍，污染物排放量则不到原来一半。株洲旗滨玻璃从清水塘搬到醴陵市，产量增加一倍多，能耗降低一半多。

　　表二：长沙金天(金驰)2014-2018年生产情况

　　支持优势产业优先发展，加快培育新动能。坪塘搬迁改造后，引进湘江欢乐城、华谊兄弟小镇等第三产业，建设高品质的商旅综合体，形成了新的经济增长点。株洲重塑产业体系，打造“中国动力谷”，轨道交通产业产值已突破千亿。二是着力完善资金筹集保障机制。一方面，积极争取国家专项资金、整合地方政府各类专项资金，集中力量保障搬迁改造。另一方面，发挥市场机制的作用，科学引导社会资金投入。比如，株洲市发起设立搬迁改造基金、发行债券、政策性银行贷款以及引进PPP社会资本等方式筹集资金，后期的继续投入将通过PPP、发行土地收储专项债等方式解决。三是着力创新污染防治模式。颁布实施《湘江保护条例》，配套制定各重点区域污染整治实施方案、主体功能区规划、环境保护责任终身追究制度等，形成一整套江河流域保护的综合性地方法规制度体系。在污染企业退出后，地方政府与企业采取PPP模式共同组建重金属污染治理公司，引入第三方治理企业，以“重金属土壤修复+土地流转”形式，利用企业资金和技术治理污染土壤，并让参与各方从土地增值收益中获得回报。

　　当前，坪塘31家建材、水泥、矿山开采企业和竹埠港28家化工企业实现全面关停，清水塘累计关停工业企业255家。但在这些企业关停过程中，我们遇到了一些新的问题。比如，新形势下的成本负担问题。剔除企业投入和新城开发建设投入等，企业关停后搬迁安置、基础设施建设、生态环境治理等，资金投入动辄百亿级。很多地方计划以地融资，通过土地溢价弥补部分前期的成本，但是这种方式只适用于市内或城郊，对于远离城市的老工业区则不行，同时若“土地财政”难以为继，老工业区搬迁改造将更加困难。又如，环境污染治理责任划分的问题。当前企业的增量污染可通过“谁污染、谁治理”的办法解决，但过去老工业区“将税收交给国家，污染留给自己”，治理成本没有进入企业生产成本核算，这种解决思路在存量污染治理上行不通。

　　另一个案例：长株潭生态绿心保护。为防止大城市病、维护生态型城市群的格局，我省将长株潭三市之间的522平方公里确定为长株潭生态绿心地区。试验区获批后，作为两型试验的重要平台，从整体规划、利益协调等方面，实施科学严格的空间管制，2011年3月习近平总书记视察湖南时表扬了这个举措。经过这些年的努力，保护绿心已经成为广泛共识，也取得明显成效，但生态保护与经济发展、民生需求、地方政绩之间的矛盾和利益博弈仍不容忽视。

　　表三：长株潭生态绿心有关数据(单位：平方公里)

　　第一，系统出台了规划和条例，但开发冲动仍需要抑制。省政府颁布绿心总规，省人大出台绿心保护条例，522平方公里的绿心88.41%的区域被划为禁开区和限开区，除生态建设、公共设施建设以外，禁止上马工业和其他可能造成环境污染的建设项目，对已有工业项目实行逐步退出。建立绿心执法检查、日常督查、规划审核等制度，依托“天眼”系统，每季度对绿心地区地块信息变化进行卫星监测监控，对违法违规项目严肃处理。但是，因为发展受限，绿心地区保护与周边地区开发存在巨大的剪刀差，当地有关方面感觉自己吃亏，觉得为保护绿心付出的代价太大，开发诉求强烈，一些个人和单位甚至擅自在绿心地区开山动土。

　　第二，积极实施了生态补偿，但力度效果有待加强。省级财政近年来将绿心地区集体和个人所有的国家级、省级公益林补偿标准由每亩每年5元提高到17元。2015年，长株潭三市各自提标到30、45、20元。林业部门和长株潭三市又将生态绿心地区的所有林地(绿心区林地面积36.94万亩，其中国家级公益林6.17万亩、省级公益林17.98万亩，15.49万亩为市级及以下公益林)都纳入公益林保护范围，并逐步提升标准，国家级、省级公益林补偿标准每亩达50-58元，市级及以下公益林补偿标准每亩为25-33元。受标准偏低、补偿资金单一等约束，补偿标准低，主要靠财政，发展权转让等机制没有跟上，“可持续生计”的问题没法解决，民众保护的责任感、积极性受到打击。

　　第三，着力创新了保护发展模式，但各方积极参与的渠道仍需拓宽。绿心地区目前主要产业为传统产业，种植业、花卉苗木业仍处于粗放发展阶段，规模偏小，效益不高。如昭山通过市场机制引入一个生态旅游业项目，采用土地流转、林地返租、集中安置、入股分红等方式，为1100多农户增加了收入，一定程度上带动了周边区域的发展。但这样的典型少，相对522平方公里的绿心区域而言，适合企业投入的领域不多，更谈不上形成规模效应。如何在规划指引下，发展与生态保护相适应的产业，引导激励企业投入，总体上处于探索阶段，使绿心的生态优势尚未很好的转化为经济优势。

　　长株潭试验区的案例表明，新旧动能转换是打通绿水青山与金山银山转换，协调环境保护、经济发展、社会民生的好路子。

　　启示1：绿色发展是新旧动能转换的重要动力。进入中等偏上收入后，按照国际经验，随着公众环境意识觉醒和经济结构变化驱动，经济与环境的倒库兹涅茨曲线可能进入一个拐点，代表新动能的绿色循环低碳产业体系加快构建，市场蕴含巨大的绿色投资需求，以清新的空气、清洁的水质、绿色的产品、优美的环境为对象的绿色消费成为绿色发展的重要驱动力。这些投资、消费需求是新旧动能转换的强大动力，使绿色发展与经济发展形成互促共进关系，产生正向乘数效应。

　　启示2：推动强有力的动能动力转换纾解走上绿色发展大道所经历的阵痛。要摆脱对传统发展模式的路径依赖，打破旧生产、生活和消费模式，改变既有利益分配格局，用新的方式予以置换，意味着短时局部的经济增速下滑、工业产出下降、收入减少等。强有力的动能动力转换，是对冲抵消的根本之策。

　　启示3：绿色发展成本需要各方共同承担。这个成本，既指经济成本，也指机会成本。推动绿色发展，不是帕累托改进而是卡尔多改进，其成本不能全部交给老工业区所在的政府、所辖企业，也不能全部交给生态功能区内的集体或个人。要通过改革，探索建立政府、企业、社会成本分担的制度和机制，使绿色发展和新旧动能转换过程协调顺畅。

　　启示4：通过制度的统一集成创新释放绿色发展动力。绿色发展更多涉及全局性、基础性制度建设，且各地的视野、能力参差不齐，因次，相对于经济领域改革强调“放”，绿色发展领域制度建设更要强调“统”。要紧紧围绕实现绿水青山就是金山银山价值，进行统筹谋划、协调推动环境资源产权、价值核算、市场交易以及绿色财政、绿色金融、生态补偿等制度建设。