从十九届三中全会通过的“深化党和国家机构改革”的决策谈起

　　党的十九届三中全会根据十九大的战略部署通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》以及相配套的《深化党和国家机构改革方案》，强调要“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”，来深化党和国家机构改革。今天研究中国共产党的领导力，最好的研究案例，就是正在进行的党和国家机构改革。

　　这里，我们要研究的第一个问题是：为什么党中央强调党和国家机构改革的核心问题，不是别的，就是要加强党的全面领导。

　　第一，加强党的全面领导之所以会成为这场党和国家机构改革的核心问题，首先是由我们的制度特点所决定的。如果要对中外制度进行比较，问中国特色社会主义有什么特点，那么，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势也是中国共产党的领导。在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中，这是第一条。党的十九届三中全会通过的深化党和国家机构改革的决定，是贯彻和落实这一基本方略的重大举措。

　　第二，加强党的全面领导之所以会成为这场党和国家机构改革的核心问题，从根本上说，是因为新时代的中国社会主要矛盾出现了新的变化。党的十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这就决定了我们当前和今后的工作方向：一是解决发展不平衡问题;二是解决发展不充分问题;三是满足13亿多中国人民更高水平的物质文化需要;四是满足越来越多的人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需要。而要解决这些问题，必须加强党的全面领导，必须由党来总揽全局、协调各方。比如，解决发展不平衡不充分问题，中国最大的“不平衡”是城乡发展的不平衡，中国最大的“不充分”是农村特别是边远乡村和山区发展的不充分。2017年城镇居民人均可支配收入是36396元，农村居民人均可支配收入是13432元。到2017年，农村地区还有贫困人口3046万人。这就不仅需要完善市场经济，加快城乡特别是农村发展，更要加大宏观调控的力度，特别是需要中国共产党通过全面领导来协调中央和地方、城市和乡村、地区和地区等各方力量来支持乡村振兴，加大农村精准扶贫、深度脱贫力度。在中国，能够统筹和协调各方面关系的唯一力量，就是中国共产党。可以这样说，没有中国共产党的全面领导和协调，单靠农村的自我奋斗，单靠市场经济的力量，这样复杂的问题是根本解决不了的。

　　第三，加强党的全面领导之所以会成为这场党和国家机构改革的核心问题，同时是因为作为政治上层建筑的党和国家机构，必须适应社会生产力的进步，必须适应经济基础变动的新情况。经过40年改革开放，我国社会生产力显著发展，经济基础也发生了深刻变化，特别是信息化造就的巨大生产力已经把经济政治和社会生活的各个方面贯通，公有制为主体多种所有制经济共同发展的经济结构已经形成。为适应并推进这样的社会生产力和经济基础发展的要求，党中央已经确立了“五位一体”的工作总体布局和“四个全面”的战略布局，已经确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革要求。但是，我们在一些领域的工作常常遇到部门利益的藩篱、多头管理的制约、上下事权的不协调，政策落不实、工作推不动、局面打不开等情况。这就是党中央在《关于深化党和国家机构改革的决定》中指出的两个“还不完全适应”：当前党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。要解决这两个“还不完全适应”的问题，就必须加强党对一切工作的全面领导。因此，加强党的全面领导成为这场党和国家机构改革的核心问题不是偶然的，而是坚持和发展中国特色社会主义制度的必然要求。

　　第四，加强党的全面领导之所以会成为这场党和国家机构改革的核心问题，还因为实现“两个一百年”的奋斗目标要有长远的体制机制安排。党的十九大的一个亮点，就是作出了一个长远的战略安排：到2020年，全面建成小康社会;到2035年，基本实现社会主义现代化;到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴。党和国家的机构设置和职能配置目前存在的职责缺位和效能低下等突出问题，明显还不适应实现“两个一百年”奋斗目标的要求，迫切需要在加强党的全面领导过程中形成能够适应中国长远发展的体制机制。

　　第五，应该看到，加强党的全面领导不仅是这场党和国家机构改革的核心问题，而且是实现这场伟大变革的根本保证。党和国家机构改革，属于党和国家领导制度改革范畴，是政治体制改革的重要任务。改革开放以来，党中央部门已经进行了4次机构改革，国务院部门进行了7次机构改革。这一次党和国家机构改革，涉及党、人大、政府、政协、司法、事业单位、群团、社会组织以及跨军地等众多方面，涉及部门之多、职能调整之大、影响面之广，可谓“前所未有”。要顺利完成这样的改革，必须有党的强有力的全面领导。

　　这里，必须澄清的是，党中央的这一举措和邓小平当年关于党和国家领导制度改革的精神是一致的。邓小平1980年8月18日提出党和国家制度改革的构想时，明确指出：“改革党和国家领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”他还说：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂、一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”

　　从党和国家机构改革中的“全面领导”看中国共产党的领导力

　　关于“中国共产党的领导”的内涵和外延，党的文献早有论述。如：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”懂得了“党的领导”是什么，也就懂得了“党的领导力”是什么。

　　我们注意到，中国共产党的全面领导视阈下的领导力，主要体现在六个方面：

　　一是制度运行力。由于中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最本质的特征、最大的优势，因此，我们讲中国共产党的领导力或全面领导力，归根到底，讲的就是中国特色社会主义制度的运行力。坚持这个制度、运行好这个制度和提升中国共产党的领导力，是一个问题的两面。或者说，中国共产党的领导力就是中国特色社会主义制度的运行力。制度运行得好，领导力就强;反之，领导力就弱。

　　二是战略决策力。擅长战略思考、战略决策，是中国共产党人的特点和优点。由于中国共产党的领导首先体现在对党和国家的发展进行战略决策，包括制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部等。因此，我们讲中国共产党的领导力或全面领导力，从根本上说，讲的就是中国共产党的战略决策力。

　　三是社会动员力。由于中国共产党不仅是一个执政党，而且是中国特色社会主义事业的领导核心，不仅要派出一批干部去执政，而且要通过党自己的组织系统和强有力的思想政治工作系统，动员全党的力量，动员全社会的力量，齐心协力来实现党提出的纲领、路线和方针政策。这种社会动员力是中国共产党的领导力或全面领导力的重要特点。

　　四是资源配置力。中国共产党不仅擅长社会动员，而且擅长资源配置。如在人才资源问题上，中国共产党坚持广揽英才，凝聚人才，重视发挥人才的长处，使之人尽其才、才尽其用。

　　五是统筹协调力。过去40年改革开放，我们围绕解决“权力过分集中”的问题，以“分权”为重点，经过党政职能分开、政企分开、政社分开，分出了执政党、政权 (包括政府) 、市场 (包括企业) 、社会 (包括社会组织等) 四个元素。现在的任务是在“分”的基础上把这四个元素整合为一个符合中国基本国情的现代化的国家治理体系。这是一个由执政党——中国共产党发挥领导核心作用，政权机构 (包括人民代表大会和政府等) 、市场 (包括国有企业和民营企业) 、社会 (包括人民团体和社会组织) 三个元素在中国共产党领导下，依照宪法和法律法规的规范要求，各司其职而又相互支持的现代国家治理体系。这个治理体系和西方的最大区别，是中国共产党在国家治理中要发挥全面领导作用。中国共产党通过“总揽全局、协调各方”这种新的领导方式，协调同级各级组织，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设，协调推进“四个全面”战略布局。这一国家治理体系，既不同于原来的全能型国家治理体系，又不同于自由放任型或现代威权型国家治理体系，而是一个民主集中型的现代国家治理体系。由此也决定了统筹协调力是中国共产党全面领导力的重要体现。

　　六是组织保障力。中国共产党章程就强调每一个党员都要编入一个党支部，既接受组织教育，又接受组织监督。健全的组织力，从来都是中国共产党的优势。在改革开放中曾经出现过涣散党的组织以致政治生态恶化等严重问题。党的十八大以来，我们坚持全面从严治党，净化政治生态，以政治建设统领组织建设，增强了党的组织性和组织力。这种组织力，既是中国共产党实现领导力的基本保证，更是中国共产党领导力的重要组成部分。因此，研究中国共产党的领导力，不能离开对中国共产党的组织保障力的研究。

　　需要指出的是，我们在这里提出讨论的六个方面的领导力，是党的全面领导视阈下的主要领导力。这六个领导力只是一种探索，而不是定论。

　　在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下提升党的全面领导力

　　应该看到，在我们要建构的现代国家治理体系中，党的全面领导是不同于过去那种以高度集权的方式对政权、市场、社会实行的“包办一切”的领导。这是一种全新的领导体制。对于我们来讲也是一个全新的研究课题。为此，就要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持习近平总书记提出的五大领导原则。

　　第一，坚持以人民为中心的党的全面领导。中国共产党在这里是作为中国最广大人民根本利益的代表来领导的，执行的是人民的意志。也就是说，这种“全面领导”的权力来自于人民的授权。当然，广大领导干部要做到这一点，必须坚持马克思主义的权力观，也就是习近平总书记强调的，一要懂得“权为民所赋”，二要坚持“权为民所用”。

　　第二，坚持以法治为基础的党的全面领导。以习近平同志为核心的党中央之所以把“全面深化改革”和“全面依法治国”作为“姊妹篇”来对待，就是认为现代国家治理体系应该是和中国特色社会主义法治体系紧密结合、内在统一的。包括中国共产党自身也必须在宪法和法律的范围内活动。不仅在领导的行为上要“依法”，对领导及其行为的监督也要“依法”。换言之，我们所讲的全面领导就是全面依法领导。

　　第三，坚持以德治为保障的党的全面领导。习近平总书记认为，“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”因此，他一再强调，“依法治国”要和“以德治国”结合起来。这是具有中国特色的治国理政思想。在坚持党的全面领导的时候，也要把“法治”和“德治”结合起来，尤其要在全党首先在领导干部中弘扬社会主义核心价值观。可以这样说，领导的权力越大，对领导干部的道德约束也要越大，这样才能确保党全心全意为人民服务。

　　第四，坚持以党委总揽全局、协调各方为运行机制的党的全面领导。历史告诉我们，党委包办一切的领导是错误的，削弱甚至放弃党的领导也是完全错误的。因此，我们在改革开放实践中形成了党委在同级机构中“总揽全局、协调各方”的领导原则和领导机制。这是我们既可以对政权 (包括人大和政府等) 、市场 (包括国有企业和民营企业) 、社会 (包括人民团体和社会组织) 实行全面领导，而又不走过去“包办一切”领导体制老路的最佳选择。

　　第五，坚持以党的自我革命来保证正确方向的党的全面领导。中国共产党是一个具有伟大革命精神的党，今天，中国共产党清醒地认识到，我们不仅要领导人民进行伟大的社会革命，还要进行伟大的自我革命，自觉地革自己身上污泥浊水的“命”。习近平总书记提出了中国共产党要进行“自我革命”的思想，是一个十分重要的思想，也是确保党在实行全面领导时防止公权私用等腐败现象的蔓延、始终坚持正确用权方向的有力举措。

　　我们始终认为，能否充分发挥我们制度的优势，关键取决于我们的执政党中国共产党能否始终保持自己的先进性。值得庆幸的是，中国共产党是一个具有自我革新精神、自我净化功能的党，能够主动适应实践和时代的变化，不断与时俱进。那些妄图唱衰中国的人，看不到中国共产党特质和优点，一叶障目，必定得不出正确的结论。因此，我们在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化时，必须始终不渝坚持习近平总书记强调的“治国必先治党，治党务必从严”的理念，以保持党的先进性来增强对于中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，提高党的领导力，有效地实施党对国家和经济社会的全面领导。

　　(作者为原中央党校副校长)