莫纪宏：地方立法应坚守法制统一

　　设区的市地方立法权在2015年写入立法法之后，又于今年3月写入了宪法修正案。地方立法权的扩大，意味着立法主体和层级更加多元。如何在考虑地方立法需要的同时兼顾法制统一，更好地推动和完善地方立法?记者采访了中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏。

　　记者：您认为，设区的市地方立法权得到宪法确认，有何重大意义?

　　莫纪宏：宪法修正案正式赋予设区的市享有地方立法权的宪法依据，从而使得2015年修改后的立法法中关于设区的市享有地方立法权的规定具有了“合宪性”，理顺了宪法与其他法律法规之间的效力和层级关系，维护了宪法的权威。特别重要的意义是设区的市享有地方立法权入宪，满足了立法法所规定的“立法必须遵循宪法的基本原则”的要求，确立了“依宪立法”原则在立法工作中的指导思想地位，对进一步完善立法体制、保障科学立法奠定了必要的宪法基础。

　　记者：那么，如何避免地方立法权“一放就乱”，更好地推动和完善地方立法?

　　莫纪宏：为了避免地方立法权“一放就乱”，立法法设计了相应的防范制度来防止滥用立法权。首先，明确了设区的市享有的地方立法权的事权范围，仅限于立法法所规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。

　　其次，设区的市制定的地方性法规应当报请省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行;设区的市的地方性法规要通过省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案，如果发现制定的地方性法规违反上位法，就要予以纠正。

　　第三，为防止设区的市人民政府随意制定地方政府规章，立法法还明确规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这就用宪法所规定的公民权利，来规范设区的市依法行使地方立法权，也是有效制约立法权被滥用的重要制度手段。

　　在保障和坚持“法制统一”原则的前提下，更好地推动和完善地方立法，还应突出地方特色，充分反映本地实际对立法调整的需求，突出解决当地经济社会发展中存在的问题，着力增强法规的特色和实用性。此外，法规是否具有可操作性，直接关系到地方立法的质量。对此，地方立法要坚持以问题为导向，把重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化;针对需要解决的问题，立足地方实际，认真总结实践经验，把握客观规律，有几条立几条，确保每一项制度规定可操作、易执行，做到管用务实。

　　记者：设区的市地方立法权入宪，意味着立法主体和层级更加多元，应如何保障法制统一?

　　莫纪宏：地方立法不越权、不与上位法相抵触、维护法制统一，是宪法和法律为地方立法所设定的“生命线”。地方立法工作中，要始终坚持法制统一原则，保证新制定、修订的地方性法规与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相一致，与本市其他地方性法规相一致，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

　　首先，党的十九大报告明确提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”。宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，因此，宪法是一切法律法规规章制定的立法依据，一切法律法规规章不得与宪法相抵触。通过对法律法规规章进行“合宪性审查”，有助于解决立法主体和层次多元而可能产生的法制不统一的问题。

　　此外，地方立法立项环节应守住底线，严格遵守城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权限限定，避免越界。在地方立法审议修改环节还应重点把握以下三方面的情形：首先，法规中的制度设计内容是否与上位法的立法原则、精神和具体条款相冲突，义务规范、禁止性规范是否不当扩张了公权、限制了私权等;第二，涉及部门权限、经费、待遇等内容，是否符合党和国家的方针政策的要求，是否有利于经济社会发展和实际工作的需要等;第三，行政处罚、行政许可、行政强制的权限、范围、条件等，是否与上位法一致，是否与国家政策相衔接。