由于受分业监管的金融体制影响，目前我国金融消费者保护机构的设置也相应地采取了分业监管模式。“一行三会”各自分设金融消费者保护部门，面临如何相互协调、职能分工等有待进一步明确的问题。

　　本轮全球金融危机发生之后，许多国家和地区都加强金融消费者权益保护监管改革。在我国，金融消费产品投诉人数众多、金额大，牵扯退休金和养老金，直接关乎整个金融体系的安全与稳定、经济社会和谐发展，我国也积极推行金融消费者权益保护改革。

　　但是，当前“一行三会”(央行、保监会、证监会、银监会)设立金融消费者保护局，拥有金融消费者保护职能的改革设计，与我国金融业分业经营分业监管体制及其存在部分综合经营趋势和作法不相适应。我国的金融消费者保护体系仍有待完善。

　　统一监管主体、颁行监管法规和金融教育计划，是发达国家和地区金融消费者保护监管体系的改革特点

　　国际金融危机爆发以来，主要西方发达国家和经合组织(O EC D )、世界银行、二十国集团等国际组织纷纷认识到，金融消费者权益保护是维护社会公众对金融体系的信心、促进消费增长、推动经济发展、维护金融稳定的关键因素。

　　各国和地区金融消费者权益保护的法律体系和监管模式，具备一些共同特点：

　　均以建设比较完备的金融消费者保护法律体系为重构制度的根本前提

　　这些国家和地区建立了一套定义和覆盖较为宽泛的主要金融消费领域的保护制度。其中我国台湾地区的保护范围是最为宽泛的，在自然人提供保护的基础上，还将证券、期货等具有较强投资属性的金融服务也纳入保护的范围。这些国家和地区在建设比较完备的金融消保法律体系过程中，着重在增加金融消费的公信度和透明度、明确消费者权利义务、防止消费者受到歧视和不公平待遇等方面，做出了明确的可操作的规定。

　　均有专门的具有较强独立性的金融消费者保护机构、有效的沟通协作机制和多样的纠纷解决机制

　　从保护机构看，美国设立了C F P B(金融消费者保护局)，在一定程度上统一履行了分散在不同联邦机构的金融消费者权益保护职能，集中行使金融消费者保护职权，拥有监督、检查和执行权。虽然C FPB属于美联储所辖，但是法案明确禁止美联储干涉该署的检查或执法行动、聘任及解聘雇员或高级官员、合并或重组等事务。加拿大、英国均由一个主要的机构履行金融消费者权益保护职权。

　　从纠纷解决机制看，这些国家和地区均建设有渠道通畅、选择多样的纠纷解决机制。在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉，申请仲裁及提起诉讼等四种方式解决。美国建立了小额诉讼制度和集体诉讼制度。

　　均以强化金融机构信息披露责任作为金融消费者保护制度的核心内容

　　这些国家和地区均明确要求金融机构以普通消费者可以理解的语言，全面、详尽、清晰地披露金融产品或服务的细节，尤其对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容，以进一步解决金融消费领域信息高度不对称的问题。

　　均将金融消费者教育作为金融消费者保护监管机构的法制化重要职责、重要辅助手段

　　对金融消费者的教育，是金融消费者权益保护监管机构的重要职责，是强化金融消费者权益保护的一个重要辅助手段，应积极推进金融消费者教育制度法制化。美国更是将对国民的金融教育纳入其国家发展战略。O EC D早在2003年就推出和逐步扩大了全面和高层次的金融教育项目及其范围，2008年创建了金融教育国际网络(IN FE)和金融教育国际交流中心。

　　我国“一行三会”多头监管的金融消费者权益保护模式，存在着协调难题，可能削弱金融消费者权益保护制度设计的实际效果

　　此次经济危机发生后，人民银行分支行开展职责范围内系统金融消费者权益保护试点性工作。截止于2012年5月1日，人民银行763个分支机构已经在我国28个省(自治区、直辖市)，出台了若干银行卡、个人金融信息保护、非金融机构支付服务等相关制度措施，从征信、反假货币、账户管理等方面，开展了金融消费者权益保护试点工作。

　　人民银行分支行这种“自下而上”的试点性工作模式，由于网点多、受众面广，影响大，加之人民银行分支行的全国人大代表多次提交关于制定金融消费者权益保护法等议案，这些在很大程度上，推动了全国性金融消费者保护机构的设立。

　　2011年3月，中央机构编制委员会办公室已原则上同意“一行三会”各设金融消费者保护机构，并明确设定了各自的职责范围。自2011年下半年至2012年7月，保监会、证监会、央行和银监会相继设立了保险消费者权益保护局、投资者保护局和金融消费者权益保护局。

　　由于受分业监管的金融体制影响，目前我国金融消费者保护机构的设置也相应地采取了分业监管模式。“一行三会”各自分设金融消费者保护部门将面临如何相互协调、职能分工等有待进一步明确的问题。

　　处于“一行三会”宏观高阶位的金融监管协调机制建设，早在2003年央行监管职能分设以来，由于深受传统部门利益保护等因素影响，至今尚未真正有效运行。加之目前各自金融消保局的职责多局限于各自主管部门履职范围，缺乏跨部门协作的职责规定，将导致“一行三会”金融消费保护局间，及其各自部门内设机构间的分工协调问题，以及与地方金融办、工商管理、消协等地方部门间分工协调问题，更加难以做到有效的沟通与协调，削弱了金融消费者权益保护制度设计的实际效果。

　　构建协调的工作格局，实现信息共享，协调重大、普遍性的金融消费者权益保护问题，实现保护政策取向的统一

　　在现有“一行三会”设立保护局的模式下，如何构建协调配合、共同促进的工作格局，实现信息共享，协调重大、普遍性的金融消费者权益保护问题，在充分发挥各监管机构优势的基础上实现保护政策取向的统一、形成保护合力。应该在几个方面有所推进：

　　探索建立“一行三会”下的各自独立模式，以妥善处理部门内金融监管与金融消费保护的关系

　　借鉴美联储下设的CFPB独立模式，“一行三会”各自设立金融消费权益保护机构，赋予该机构相对独立的权限和职责。要赋予该机构一定的规则制定权，根据实践需要和上位法，明确规定金融机构、金融消费者的具体权利义务以及纠纷的具体处理规则等。要赋予该机构以案件调查权。日常的检查权由金融监管机构行使，金融消费者保护机构只有在接受消费者投诉并立案后，才能进入金融机构进行调查。应有案件的处理权，即接受金融消费者的投诉，提出纠正、处理意见，作出行政处罚和行政强制的权力。

　　明确“一行三会”旗下金融机构行业协会在金融消费者保护方面的职权

　　借鉴加拿大的经验，明确金融机构行业协会等在金融消费者保护方面的职权，如银监会和保监会分别设立了银行业协会和保险协会。保监会和证监会分别设立了保险保障基金和证券投资者保护基金，要处理好金融消费权益保护局与保险保障基金和证券投资者保护基金关系，即处理行政管理权与基金市场化运作的关系。

　　尽快出台统一的金融消费者保护法律或者行政法规，建立以央行为主导的“一行三会”间分工协作的规则体系

　　当前尽快出台统一的金融消费者保护法律或者行政法规，明确“一行三会”间分工协作关系。同时，鉴于我国金融监管协调机制建设的经验教训，考虑央行不具体承担监管直接对消费者服务的机构，在“一行三会”中地位相对超然，要明确以央行主导的金融消费者保护工作协调机制。

　　在“一行三会”模式下，探索建立法定分工与授权性协作相结合的普惠式金融消费保护体系

　　目前我国证监会和保监会在省以下绝大部分地市、县两级区域尚未设立分支机构，相应地，金融消费保护部门也很可能不设立派出机构，这样，在“一行三会”模式下，就出现涉及证券、保险的消费者权益保护在全国大部分的地市县两级区域存在严重缺失。而央行的分支机构覆盖了全国省、地市和县三级，为“一行三会”中机构网络最齐全的机构，央行在普通百姓中享较高的社会认知度。因此，在维持证监会和保监会相应金融消费者权益保护职权的前提下，对其不设立派出机构的地区授权央行的分支机构代为履行职责，以实现金融消费者权益普惠保护。

　　建立“1+6”的分工协作模式：“一行三会”+地方金融办、工商管理局和人民法院

　　地方金融办、工商管理局和人民法院拥有有利于金融消费者保护机制实现的各种资源。因此，应该在统一的金融消费者保护法律或者行政法规中，明确地方金融办、工商管理局和人民法院在金融消费者保护中的职责，以及它们各自与“一行三会”的分工协调关系。尽快从法规上明确地方金融办的定位，限制其在金融体系无限扩大权限的倾向，有利于“一行三会”工作开展。尽快建立构建金融消费纠纷的特殊解决机制是建立和明确“1+6”的分工协作关系的重要条件。一套程序完备、公正、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制是快速解决金融消费纠纷，维护金融消费者权益的重要保障，是金融消费者实现其实体权利的程序安排。

　　(作者单位：中国人民银行南昌中心支行)