结构性减税关系此轮宏观调控的成败
当前复杂而严峻的经济形势要求我们把稳增长放在更加重要的位置，进一步加大预调和微调的力度。然而，搜索一下目前可供操用的各种宏观经济政策手段便会发现，相对于以往，留给我们的实现稳增长的政策空间事实上已经变窄：
就积极财政政策而言，在经历了增加财政支出、扩大公共投资的几番反危机操作之后，“粗放型”扩张对于经济结构的负作用已逐渐凸显。较之于危机前，调结构的任务更为紧迫。这意味着我们不能再以牺牲调结构为代价，主要通过增加财政支出、扩大公共投资而硬性实施财政扩张。
就稳健货币政策而言，为期几年的非常规货币刺激措施导致的流动性过剩，再加上以普通劳动者工资增加为代表的各类成本上升因素的推动，已形成了物价上涨的强大压力，不仅在短期内难以缓解，而且在各种社会矛盾处于多发期和凸显期的背景下，极可能危及社会稳定。这意味着，我们不宜再以推高物价为代价而硬性实施天量货币驱动。
一方面要稳增长，另一方面要调结构、控物价，在不以牺牲调结构和推高物价水平为代价的前提下实施有利于稳增长的政策操作，是今天所面临的最紧迫、最具挑战的任务。
受多种因素的制约并权衡各方面利弊得失后可以发现，在积极财政政策方面，能够兼顾稳增长、调结构、控物价三重政策目标的需要且较少副作用的一个可行选择，就是推进结构性减税。这有别于以往以“增支”为重心的操作，是以减税作为积极财政政策的主要载体，主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加实施经济扩张，有助于在实现稳增长目标的同时兼收调结构、控物价的功效。也许正因如此，在近期几乎所有涉及经济形势和宏观经济政策的讨论中，完善结构性减税、加大结构性减税力度，成为出现频率颇高的字眼。这意味着，当前稳增长的重点应放在推进结构性减税上，结构性减税能否落到实处，关系着此轮宏观经济调控的成败。
当前的结构性减税尚有相当大的空间
2012年的时间已经过半。半年多来，围绕结构性减税所推出的措施尽管种类不少，但总体上看尚有相当大的空间：
这些结构性减税措施所针对的大都是小微企业，但中国税收80%甚至90%以上的份额来自于大中型企业，即便把来自小微企业的税收全部免掉，它对于中国税收所形成的减税冲击也是一个很小的数字。此其一。
正在上海进行的营改增改革试点，是迄今规模最大的一个结构性减税措施。但在上海地域内所能涉及的减税规模约在100亿元上下，即便下半年试点范围能如所预期的那样扩大，所能涉及的减税规模至多几百亿元。此其二。
严格地讲，始自去年10月的提高个人所得税工薪所得减除费用标准和调整税率结构的措施，发生在去年年末举行的中央经济工作会议之前，不应算作今年的结构性减税项目，即便考虑到它的所谓“翘尾效应”并往宽里估算，今年所能涉及的减税规模，不会超越1000亿元。此其三。
将上述这些项目所涉及的减税规模加总计算，显然同结构性减税的政策目标，特别是同其在今年积极财政政策中所应担负的角色，并不相称。
关键是要拿出结构性减税的总体方案
推进结构性减税之所以进展迟缓，是因为结构性减税是一个较笼统的提法，迄今为止尚无总体设计方案。在既无量化目标、又无对象设定的条件下，操作上便留有很大回旋余地。注意到减税本身直接牵涉政府部门切身利益，其推进过程肯定会遇到来自政府部门的重重阻力。有鉴于此，结构性减税的顺利推进，关键是要锁定将结构性减税落到实处的目标，做好方案的总体设计。这个总体方案至少要解决两个问题：
其一，究竟要减多少税？亦即要清晰界定好结构性减税的规模，否则，只有定性而无定量，只有方向而无规模，结构性减税便会停留于抽象层面，满足于零敲碎打，跟着感觉走。这既难以保证结构性减税的实施效果，更可能导致一些似是而非的说法或实践。
其二，究竟要减什么税？亦即要清晰界定好结构性减税的对象，否则，不问青红皂白，统统砍上一刀，或眉毛胡子一把抓，见什么减什么，结构性减税便会陷于盲目。这既与税收的一般常识相违，更可能偏离既有税制改革的轨道和目标。
总之，结构性减税的总体方案，应当也必须在总量和结构两个层面有明确界定。
总量上应以至少6000亿元作为减税量限
结构性减税的规模可从如下三个层面界定：
第一，财政赤字的规模。结构性减税当然要在财政赤字的约束下加以实施。一笔特定的财政赤字，既可用于支撑增加支出的安排，也可用于支撑减少税收的安排。换言之，今年财政预算赤字的规模是界定结构性减税量限目标的基本出发点。根据正式公布的政府财政预算，将通过举借国债弥补的赤字（8000亿元）和动用中央预算稳定调节基金弥补的赤字（2700亿元）合并计算，2012年的预算赤字为10700亿元。照此推算，即便将今年财政赤字的一半用于支撑结构性减税，结构性减税的最低规模也应为5350亿元。
第二，增支减税的对比。有别于以往以“增支”为重心的操作，在2012年，“减税”已成为积极财政政策的主要载体。既然主要载体是结构性减税而非增加政府支出、扩大公共投资，那么，在10700亿元财政预算赤字的约束下，即便是向结构性减税稍作倾斜，而不是让“减税”和“增支”平分秋色，2012年实施结构性减税的规模，当以超过5350亿元计算，以至少6000亿元为量限目标。
第三，财政收入的形势。今年1—6月份，全国财政收入63795亿元，同比增长12.2%。尽管较去年同期回落19个百分点，但按今年9%的预算收入增幅指标计算，则是“超出”3.2个百分点。它意味着，我国财政收入的走向只是增速的放缓，而非负增长，更非低于预算指标的增长，它所能影响的至多是超收收入规模的多与少。以超出预算收入增幅指标3.2个百分点计算，今年可能形成的财政超收收入起码达3000亿元。鉴于超收收入的机动财力性质，至少6000亿元的减税规模，不仅是有必要的，而且是有能力实施的，甚至是可以超越的。
结构上应以增值税作为主要减税对象
结构性减税的对象界定，可以从对我国现实税收收入结构的判断和“十二五”时期的税制改革规划入手。以2011年为例，在当年全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上，来自所得税等其他非流转税税种的收入合计占比不足30%；来自各类企业缴纳的税收收入占比为92.06%，来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。走商品价格通道、由企业法人缴纳，集中揭示了我国现行税制结构以及由此形成的现实税收收入结构的失衡状况。这种严重失衡的税制结构和现实的税收收入结构，不仅在国内经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦，而且在全球经济走入持续震荡的背景下，其弊端也愈益显露。正因如此，“十二五”规划纲要专门写进了如下一段话：“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系。”所以，从优化税制结构和税收收入结构的目标出发，应当进入减税视野的主要是那些走价格通道转嫁、由企业缴纳的间接税或流转税。
进一步看，在现行税制结构下，可归入间接税或称流转税的税种主要有四个：增值税、消费税、营业税和关税。除了关税有其自身特点、同进出口贸易的状况直接相关外，在其余三个税种中，增值税块头儿最大，其收入占比在2011年是全部税收收入的41.1%，消费税和营业税的收入占比分别为8.79%和15.25%。这一格局提醒我们注意三个基本事实：一是增值税在所有流转税中的块头儿最大，牵涉它的减税效应可能是最大化的；二是营业税改征增值税不仅已纳入“十二五”规划并公布了改革试点方案，且试点范围正在由上海向全国推展，营业税终归要被增值税“吃掉”；三是消费税的特殊性质——主要针对奢侈品等征收，主要牵涉高收入群体，围绕它的增减变化历来争论很大。所以，兼顾税制改革的方向和尽可能放大结构性减税效应两重目标，结构性减税的主要对象无疑应当锁定于增值税。
并非巧合，目前正处于试点中的营业税改征增值税（或称增值税扩围）方案，为实施增值税税负的削减搭建了很好的平台：通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域，原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少，从而减轻税负；通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域，因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少，从而减轻原适用营业税的纳税人的税负；通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域并适用两档新的较低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降。
增值税“扩围”应与“降率”并进
锁定至少6000亿元的减税规模目标并以增值税作为主要减税对象，其操作的基本路径可做如下选择：
选择之一：进一步加快推进扩大“营改增”试点范围进程。营业税改征增值税或称增值税扩围，既是一项涉及减税规模最大的改革项目，又是以增值税为主要减税对象的改革，故而，“营改增”试点的范围越大，结构性减税的总量和结构效应也就越大。瞄准“营改增”试点范围的扩大目标并采取切实有效的行动加以推进，显然有助于实现落实结构性减税之效。
选择之二：在扩围的同时，相应调低增值税税率。始自1994年的现行增值税税制是专门为制造业量身打造的，将原本基于制造业运行特点而设计的增值税税制“扩围”至服务业，一方面不能不考虑服务业的运行特点并作适应性调整，另一方面也不能不将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接，在两者融为一体的条件下重启制度安排。目前在上海等地实施的以追加6%和11%两档新税率为代表的调整措施，至多能够应付试点的短时之需，并非长远安排，特别是难以保证结构性减税的效果。
所以，着眼于长远，在“扩围”的同时还须立即着手“降率”——从整体上降低增值税的现有税率，使其平均税负水平有实质性下降。根据初步测算，增值税标准税率每下调1个百分点，将减税2000亿元左右。并且，以增值税收入为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加等三项税费，也会随之减少240亿元上下。两者相加，综合减税规模约为2240亿元。照此计算，如将标准税率从目前的17%减少至15%，则其涉及的减税规模有可能达到5000亿元左右。
（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）
