中国今年二季度GDP增长只有7.6%，经济增速近三年来首次跌至8%以下。在经济增长乏力，企业活力不足的严峻形势下，各界希望政府加大结构性减税力度的呼吁声声急切。

　　今年以来，官方也在多个场合多次表态，要进一步完善结构性减税政策，以稳增长。然而，到目前为止还是雷声大雨点小。

　　结构性减税，即“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案，目的是为达到特定目标，针对特定群体、特定税种削减税负水平，有别于此前的大规模减税。

　　结构性减税的概念，最初在1998年左右由理论界提出，当时叫做“有增有减的结构性调整”。而正式采用“结构性减税”的提法，是在十年后的2008年。为应对当时发生的国际金融危机，2008年12月召开的中央经济工作会议，正式提出实行结构性减税。

　　2008年以来，中国已推出诸如增值税全面转型、提高个人所得税“起征点”等多项减税政策，也推出了资源税改革、房产税改革等部分增税政策，有增有减结构性减税的步伐一直在向前迈进。

　　然而今年以来，结构性减税距离人们的期待似乎相差较远。细数减税政策，多为零敲碎打。营业税改增值税试点尚属动作较大，其他诸如小微企业减半征收企业所得税、免征金融机构对小微企业贷款印花税、延长农村金融机构营业税优惠政策等，减税效果不甚明显。

　　反观增税政策，则令人唏嘘。从今年开始，在持续多年征收全国性教育费附加的基础上，全国又统一开征了地方教育费附加。税率在此前3%的基础上，又增加了2个百分点，增税规模至少在几百亿元之多。与此同时，各地税务部门加强征管深挖“潜力”，有些地方无视经济发展现状，片面追求年初确定的高指标任务，令企业叫苦不迭。

　　按照常理，既然称之为结构性减税，它就隐含着一种原则，即在一定时期之内减税与增税的效应互抵之后，最终应该表现为减税。而从目前来看，纳税人强烈期待的结构性减税，极有可能演化为事实上的结构性增税，税负不降反增。

　　带着这种忧虑，《财经》记者采访了国内财税界的四位前政府官员和经济学家，试图把脉结构性减税，并从中找到出路。

　　这四位人士包括：许善达，全国政协委员、国家税务总局原副局长；贾康，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长、中共中央政治局集体学习讲解人；高培勇，中国社会科学院财经战略研究院院长、中共中央政治局集体学习讲解人；刘桓，国务院参事、中央财经大学税务学院副院长。

　　四位人士认为，在当前的经济情势下，应当进一步完善结构性减税政策，出台力度更大的减税措施，为企业减负，为经济助力。

　　7月25日，国务院常务会议决定扩大营改增试点范围。自8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业营改增试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津等十个省市。营改增试点是被各界寄予较大希望的减税政策，不过据专家测算，此次扩围的减税规模也只有几百亿元。

　　大力度减税之失

　　《财经》：中国经济增长近三年来首次“破八”，二季度增长仅为7.6%。根据当前的经济形势，是不是已经到了必须出台更大力度减税政策，以稳定增长的时候？

　　许善达：结构性减税的力度，我认为从前几年开始就不够。按照宏观调控的规律，财税政策应该对宏观经济周期进行负反馈调节。

　　截至目前，中国GDP增速连续下降的时间已经很长，实行积极财政政策一直在强调结构性减税，但有关方面对经济下滑的惯性估计不足，所推行政策的减税力度太小。我认为起码从三个月到半年之前就应该大力度减税，目前已然滞后的情况下再推出减税政策，力度只能比过去更为明显才行。

　　高培勇：去年中央经济工作会议认为，2012年中国经济仍将在震荡中前行。震荡前行潜含着两个意思，一是说中国经济发展进程当中免不了震荡，二是说目前遇到的问题依然是2008年以来危机的延续，并非是另外一次危机的开始，换句话说，它是复苏过程中的震荡。在这种背景条件下，要继续实行积极财政政策。

　　不过，今年实行积极财政政策与以往相比有很大的不同。

　　第一，不宜再用大规模扩大投资的方式启动经济，因为我们要在稳增长和调结构之间保持平衡。

　　第二，扩大政府支出以改善民生为主，而不是其他。在这种背景下安排1.07万亿元的财政赤字，就应当主要用于结构性减税。因为大家很明白，这笔赤字不是用于增加支出，就是用于减少税收，如果增加支出不能主要用于投资，而且主要是用于改善民生的话，那么它不是个大数，因为用于人身上的钱和用于投资的钱永远不在一个层次上。

　　由此，在中央经济工作会议召开之后，就已经可以断定今年经济财政政策如果真的要发挥作用的话，它就是以结构性减税作为主要内容。而在目前推行积极财政政策，显然是要以结构性减税作为主要载体。

　　相对于以往，留给我们实现稳增长的政策空间已经变窄。结构性减税能否落到实处，在很大程度上关系着这一轮宏观经济调控的成败。

　　刘桓：中国结构性减税的说法提了很长时间，“十二五”期间也要贯彻这个精神，但迄今为止结构性减税还没有太大动作。

　　《财经》：今年以来也推行了不少减税措施，比如包括营改增试点、降低部分进口商品关税、落实去年修订的个人所得税法等，但广大纳税人感受到的总体减税效应不足，对此如何评价？

　　许善达：目前的结构性减税政策，减税规模最多只有百亿元数量级，远没有达到千亿元。上海营改增一年也只有100亿万的减税规模，个体户增值税和营业税起征点从5000元提高到2万元，减税也只有两三百亿元。我认为至少要减税3000亿元到5000亿元，才能真正发挥减税的效果。推出减税政策首先方向要明确，然后力度要足够。目前的减税政策方向是对的，但减税规模太小。很多小企业经营非常困难，减税太少解决不了实际问题。

　　贾康：近年我国结合宏观经济调控与社会发展，已经采取了一系列结构性减税措施，如企业所得税两税并轨、增值税转型、停征利息税、降低股市交易印花税、提高个人所得税中工薪收入起征点及改进税率设计，提高小微企业增值税和营业税起征点，等等，产生了十分积极的作用。但与当前经济调控以及延伸到中长期的进一步推进经济转轨、社会转型的客观需要相比较，结构性减税仍有加大力度、做足文章的明显必要性。

　　我国在全面开放，已形成高外贸、外向依存度的情况下，今后不论是经济相对高涨期还是相对低迷期，都必须更加注重扩大内需，而扩大内需的重要机制之一是结构性减税。

　　当下欧债危机仍然阴云密布、世界经济演变趋势的不确定性十分明显，国内经济年度开局后的回调态势有偏快迹象，企业界预期不好，实体经济层面更有信心不足、士气不振、盈利前景看淡的困惑，很有必要运用结构性减税冲抵不良预期，支撑实体经济的基本景气水平。

　　更重要的是，我国产业结构、产品结构面临迫切的调整、优化任务，提高增长质量加快发展方式转变需要充分运用税收等依法、规范的经济杠杆，而结构性减税有着提升有效供给、促进结构优化的鲜明导向，在加快发展方式转变方面具有不可忽视的作用与贡献。

　　虽然我国总体财政收入占GDP之比与国际比较不能认为已过高，但税制结构中的间接税比重过高、由企业承担的比重过高，而由有支付能力的先富阶层承担的直接税比重低到几乎微不足道的水平，这些显著缺陷正在引发社会公众的“税收痛苦”感受，以及再分配机制滞后于社会发展的负面效应，十分需要以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税。

　　另外，从可行性上来说，减税确需统筹兼顾，考虑财政承受力。

　　我国财政收入在上世纪90年代中期之后，继改革开放前面十余年“放水养鱼”、“减税让利”、搞活企业、涵养财源之后进入收获期，财政收入占GDP比重的恢复性增长延续至今，财政实力随综合国力和全要素生产率的上升而显著上升，2012年这一比重的名义指标有望达到22%左右，加上其他政府财力收入，全口径的宏观税负约达32%左右，因此我国在今后一个时期应在做好顶层设计、统筹协调的前提下重点实施结构性减税。

　　高培勇：评价一种经济政策的实施效应，无非是总量和结构两个方面。

　　就总量而言，我们始终没能锁定一个量化指标，只是像堵枪眼一样，哪个地方需要，就在哪个地方相应出台一个项目。但是我们都深知一点，外行看热闹，内行看门道，对于外行人或者说平时不大追踪税收变化的人来讲，他们会满足于一个项目、一个项目的出台，比如说减税措施多达五个项目、六个项目，甚至多达百个项目，但对于内行人而言，我们关注的是当这些项目落实之后，所带来的减税规模究竟有多大，这才是最根本的。

　　说减税增税不是减几项、增几项，而是减多少钱、增多少钱。所以当把今年出台的所有减税项目都拿到一起，量化之后去评判，你会发现其数额距离减税的目标，相差很远很远。

　　减税勿变增税

　　《财经》：在经济下行，企业活力不足的形势下，有声音提出减税不能只是结构性减税，而应该是全面性减税。在财政收入增长放缓的情况下，更大力度的减税能否实现？

　　许善达：在财政收入增速放缓的背景之下，减税力度不足，增税政策增加，很有可能最终表现为增税。不管是减税还是增税，一定要和经济周期有所联系，适合宏观经济周期发展的阶段。目前这种情况下如果再行加税，企业经营就更为困难。

　　在巨大的支出压力下，政府若想增加税收也无可厚非，但不能过多依靠直接加税的手段，可以考虑其他方式，比如鼓励进口。由于进口要征税，出口要退税，因此进口1美元商品比出口1美元商品征税多，所以应该采取措施鼓励进口。由此说到奢侈品进口关税的问题，为什么不能降低奢侈品税率？根据税收的拉弗曲线，税率高到一定程度税收反而会减少，而如果能适当降低税率，税收还能增多。降税后消费者就可以多在国内购买奢侈品，更多的税收还可以留在国内。

　　高培勇：政府出台的结构性减税政策，在增减互抵之后，应该体现为实质性的减税。而照着目前这样的势头走下去，增税和减税的效应互抵之后，人们所强烈期待中的结构性减税极有可能演化为事实上的结构性增税。

　　从这个意义上说，实质性减税规模要能达到数千亿元才行，没有数千亿元中国的经济问题解决不了，很有可能是不见声响的。我给出的规模，至少要达到6000亿元。

　　“过头税”之辩

　　《财经》：上半年财政收入同比增长12.2%，增幅同比回落19个百分点，其中税收回落19.8个百分点。在财政收入增长放缓的情况下，各地目前都在狠抓收入，加强征管。考虑到企业普遍活力不足，是不是要强调落实已有减税政策，警惕过头税？

　　许善达：是否属于过头税，主要看税务部门征收的是不是法定的税，如果超过法定范围就属于过头税。收过头税在过去各地反映较多，近年来已经极为少见。

　　不过有些征税环节具有一定周期性，税款入库时间可以有一定弹性，早一些和晚一些征收都符合法定规范，但对企业来说就会产生一定影响。

　　比如，企业所得税每个季度进行预缴，第二年4月再汇算清缴，税款多退少补。预缴的数额没有硬性规定，如果收入形势好，税务部门就可以让企业少预缴一点，到汇算清缴时再补缴。而目前收入形势紧张，税务部门就可能让企业多预缴一些。企业欠税的处理也有很大弹性，按照规定，满足一定条件税款最多可以暂缓三个月缴纳，收入好的时候税务部门批准的欠税可能多一些，收入紧张的情况下，欠税就少批或者不批。总之，在收入压力大的情况之下税款入库的进度都要收紧，这对企业的财务处理造成了影响。

　　不过，也不排除另一种不规范的情况。地方政府在一定阶段需要投入一大笔财政资金做一件事情，这种投入与税收入库进度并不完全协调，由于原本就没有这笔钱，如今要保证高峰支出，税务部门不得不更大力度收税。当然，这种情况并不多见。

　　高培勇：所谓收过头税，是指超出税法规定的限度额外收取的税收，以往在地方政府有过类似的表现，今年中央一再强调不收过头税。除过头税之外，税收征管中还存在另外一种情况，在加强征管的过程中，在税法允许的范围之内，通过挖潜去收税，其中的潜力在中国弹性非常大。

　　很多企业在日常的经营过程当中，都有偷漏税的行为，这是一个近乎尽人皆知的事情，一旦遇有增收的任务，税务部门就可以通过加大稽查力度，拿到一部分企业所偷漏的税款，从而完成征管任务，这一部分从表面上看并不算过头税。

　　这是两种不同的情形，但不管怎样，其结果都会带来税收负担的增加，可是当前我们所要的结构性减税，应该是实实在在地给企业和居民减税，目的是政府让渡一部分收入，让老百姓拥有更多的购买力。

　　刘桓：目前地方财政收入吃紧是事实，如果税收任务完不成，财政很多预算就会落空，因此保收入在很大程度上也是合理的，只是也要防范由于保收入使企业本该享有的减税政策打折扣。

　　目前存在民间的资金能量很大，如果税务部门一味地抓收入，很可能出现年底突击增收的情况，在此基础上如果今年全国财政收入再增长15%到20%的话，就有些交代不过去。今年公布的财政收入增长目标是9.5%，我认为只要能达到11%或者12%，就已经非常好了，不必追求过高增长。征税的目的最终还是保证经济发展和社会稳定，如果由于征税过头影响了经济发展和社会稳定，那不是我们的初衷。

　　减税落在何处

　　《财经》：温家宝总理近期也多次强调，要进一步完善结构性减税政策。如果需要更大力度减税，应该落在哪些税种上？

　　许善达：去年全国财政收入首次超过10万亿元，今年达到12万亿元没有问题。有这么大的收入基数，完全可以定下一个3000亿元到5000亿元的减税规模，然后再分解到各个领域，确定具体税种，给小企业和低收入者减税，决策层需要下这个决心。

　　另外增值税减税也可以考虑，但不应该直接降税率，而应扩大抵扣范围。中国目前17%的增值税税率是适中的，问题还是出在抵扣范围偏小，不仅不动产不能抵扣，大部分营业税支出都不能抵扣。从上海营改增试点情况看，由于购买的服务能开增值税票，可以抵扣税款，一大批增值税纳税人也可以从中受益。从这个意义上说，营改增试点应该加快步伐，加大力度，企业的增值税税负就会逐步降低。

　　贾康：当前及今后几年，结构性减税可考虑以下诸多要点。

　　其一，在进口环节适当地、有选择性地降低关税。今年财政部门已布置600多项进口产品的关税税率下调，有利于降低相关企业和消费者负担，应落地做细。

　　其二，小微企业的增值税、营业税起征点提高已于去年秋天明确宣布，需在各地尽快形成实施细则。同时，清理整顿小微企业的税外负担项目。

　　其三，上海今年1月1日先行先试的增值税扩围改革是一个重要的结构性减税举措，可消除三产、建安、交通运输企业的重复征税因素，鼓励专业化细分和升级换代，进而改进服务提振消费、转变方式惠及民生。应在试点取得一定经验后积极扩大覆盖面，争取在“十二五”期间取得显著进展，直至最终对统一市场全覆盖。

　　其四，对企业的研发投入、技改项目和可界定的创新活动，以及战略性新兴产业的发展项目、动漫等文化创意产业，应积极适当匹配所得税抵减、增值税和营业税降低税率、相关融资支持的税收优惠等结构性减税措施。

　　其五，对蔬菜的批发、零售免征增值税的同时，清理、整顿相关的物流收费和降低其他实际负担，以利改进基本民生。

　　其六，在个人所得税深化改革中，应创造条件结合“综合收入”和“家计扣除”等机制，针对培育中等收入阶层这一重要方针，体现更有力的结构性减税安排。

　　其七，在展开基本养老制度“第一支柱”建设的同时，有必要积极研讨和探索以税收优惠措施支持企业年金等补充性养老保险机制“第二支柱”的建设，以及商业性养老保险“第三支柱”的发展。借鉴国际经验在企业年金机制运行中对于个人所得税的“递延征收”处理，也属于结构性减税的举措。

　　其八，为鼓励租房市场发展，可以研讨对房主出租时相关税负的一定调减，以促进住房这一重要领域中资源配置的进一步优化和高效合理流动。

　　当然，结构性减税并不代表我国税收改革任务的全部，资源税、房产税等方面的改革，很有必要得到统筹的规划设计，与诸种结构性减税措施良性结合相辅相成，推动我国以现代税制与现代国家相匹配的历史进步过程。

　　高培勇：如果说更大力度减税，就应该落实在增值税上。现在实行的增值税减税办法，就是营业税改增值税。上海一个地区实施起来只有100多亿元的减税规模，如果试点范围扩大，比如扩大到第二个上海，可能就会达到200亿元，扩大到全国就有1000多亿元。把既有的减税政策落实下去，是一种减税途径。

　　另外更重要的一条，这种减税实际上只是增值税扩围，应该同时辅助于“降率”，也就是降低税率。扩围与降率应当并进，把增值税的基本税率降下来。

　　原来设计增值税的时候，我们只着眼于制造业，不管缴营业税的服务业。现在要把服务业纳入进来，就是在对增值税的基座进行修整，引入了两档新税率，但这些都属于零敲碎打型，应该打造一个能把制造业和服务业全面覆盖的新型增值税。考虑到两个产业同时适应增值税，最关键的一条就是降低增值税率。目前增值税的基本税率为17%，改造后起码要下降到15%或14%。如果能如此对增值税进行重构，减税效果就会凸显出来。

　　刘桓：企业所得税方面，很多人都认为“十二五”期间所得税政策不用再动，其实不然。目前的企业所得税政策，是2007年制定、2008年开始实施的。

　　刚实施不久就遇到一个问题，那就是当年国际金融危机爆发以后，国外很多国家开始审视本国的财税政策，而后采取了较大力度的减税。中国25%的税率本来属于较低水平，但与减税后很多国家相比就偏高了。所以，对企业所得税政策要重新审视和考虑，把减税落到实处。

　　对于中小企业，要加大政策优惠的力度。目前许多政策都很好，比如高新技术企业税收优惠，但落到实处有很多技术问题。

　　一个企业要先认定为高新技术企业再享受优惠政策，没认定之前先按25%征税，认定之后再退还。认定过程一旦时间拖长，企业在等待认定过程中就可能出现资金链紧张甚至断裂。可以先实施减税后认证，如果最后没有认定成功再补缴税款。

　　中小企业还面临融资难的问题，有的需要向小额贷款公司融资。

　　小贷公司的贷款利息很高，国务院批准它的利息可以超过一般银行贷款利息的4倍，因此按照一般银行利息7%计算，小贷公司的贷款利息最高可达28%。企业承担较高的融资成本，但是缴税进入进项抵扣时，只能按照一般的银行贷款利息标准抵扣，剩下的21%部分不允许抵扣。对此，应研究扩大抵扣范围。

　　拉动消费也是经济发展当中一个需要注意的问题。拉动消费并不是指百姓简单的吃饭穿衣，就市场而言这部分需求近乎饱和，目前奢侈品、高档消费品税负较高，对经济发展是不利的。

　　一些中国人富裕之后需求开始转向高端消费品，目前中国对奢侈品征收较高的消费税，这种做法实际上是把国内消费的份额让给了国外。如果将这部分消费税和关税稍降，就会使一部分购买力回流，这对我们撬动国内市场是有好处的。

　　结构性减税的总体目标是不错的，但还要看到多年来财政支出增长速度很快，这些年国家需要花钱的地方很多，由此产生了一个财政平衡的问题。

　　结构性减税看准的方向一定要减，但也不是所有的税种都要减税。而且恰恰相反，结构性减税应该包含两层意思，该增的要增，该减的要减。

　　比如目前关于环境保护、资源节约使用方面的税收的力度就不够，从经济长远发展来看，这些方面的政策还要加强。