国务院总理温家宝在今年全国两会答记者问时表示，对于民间借贷的法律关系和处置原则应进行深入研究，使民间借贷有明确的法律保障。应该说，自古以来，我国民间就有相互借贷行为，即使在改革开放之前的中国农村，自然人之间依然存在大量的不立任何书面字据的资金借贷。这些借贷资金偿还期比较长，有些甚至长达数年。即使在目前，我国一些农村地区的亲戚和邻居之间也会有不立字据的借贷，这是口头合同，也是信用。然而，当前我国关于民间借贷缺乏明确的法律规定，以至于当发生种种民事、利益纠纷需要调解和处置时，没有明确的法律可以作为依据。浙江吴英融资案的判决之所以引起社会广泛关注，原因在于民间借贷行为失控与金融诈骗的界限不清晰，案件性质的确定缺乏充分的法律依据，因此对于民间借贷和融资行为，应尽快尽早规范化和制度化。

　　当前民间融资的四大问题

　　改革开放以来，我国实行的是国有金融和农村集体金融制度，但这一制度主要保障国有经济或大中企业的资金需求，对民营企业、农村经济尤其是小微企业的资金供给严重短缺，这造成多年来中、小微企业和民营企业融资难，农村融资难。由于市场有资金需求，有利益机会，在制度外的资金供给或资金体外循环也自然成为必然，但由此带来诸多问题。

　　首先，民间融资不在金融制度的管辖和管理范围之内。对于民间金融，制度或政策上并无特别的禁止和限制条款，往往是针对一些特殊现象进行清理和整顿。比如，以前清理过各种形式的非法民间集资和基金会等，但案件或事件处理完后，就没有机构再次过问，由此导致问题反复出现。

　　尽管非法民间集资现象反复持续出现，但始终没有得到规范，有关部门也不愿意管理这些资金规模小而机构众多的金融现象。因此，当民间融资出现资金链条断裂时，既没有任何事先的预防机制，也缺乏事后的救助和善后处理机制。

　　其次，民间融资存贷利率不对称，贷款利率过高。由于民营企业无法从正规渠道融资，而生存和发展又需要资金，因此民间融资的利率必然高于正规金融机构的利率水平。这一方面源于民间融资行为缺乏法律保护和利益保障，需要一定的风险回报；另一方面在于资金供给短缺和需求强劲提高利率。此外，法律规定民间借贷的最高利率可以达到基准利率的4倍，也驱使民间资金不愿意存款而愿意去贷款。当然，最近几年，投资品和投机品价格高涨，使借用资金的投机人相互竞争抬高资金回报率承诺，导致民间金融利率高企。

　　再次，民间融资往往信用缺失，从而导致过度追求利润，借贷行为混乱。面对高利率的诱惑，无论是集资人还是出资人，都希望从中牟取利益，都期望在短期内用很小的投入获得巨大的回报。这种高利率借贷短期可以承受，长期却难以承受。实体经济资金年回报率大多不超过20%-30%，因此没有任何一个产业的长期投资回报可以承受这样高的利率水平。只有进行投机品投资，才可能在某个周期内承受高利率。既然是投机，就面临大幅波动风险。因此，高利率借贷的民间资金链条断裂是必然发生的事情。明知高利润率回报产业不可能长期出现，但贪婪使得筹资人借东补西，高利承诺集资，并以更高利率放出，结果导致信用虚假和缺失，借贷行为混乱，最终致使资金链条断裂。

　　第四，民间融资缺乏保险和保障机制。民间融资的基础是人与人之间的信任和信用，它没有正规金融体系融资的保障机制（如抵押、质押和担保等），也没有保险机制（银行有预防坏账的拨备等），更缺乏对贷款人信用和偿债能力的审核机制。在这种缺乏保障、保险、审核机制的情况下，借贷资金的回收风险很大。在利益损失、资金链条断裂、资金无法收回的情况下，人与人之间的信任和信用就必然会被滥用。民间解决信用滥用的方法往往也是非常规手段。

　　制定民间借贷条例

　　针对当前民间融资的现实问题，笔者提出了以下建议。

　　尽快制定《民间借贷条例》，或由多部门联合发布《民间借贷管理办法》。一是确定民间借贷的门槛条件，规定债务人、债权人条件和要求，对民间借贷实行债权债务人登记制度，不登记的属于非法。二是制定民间融资协议的标准合同，实行合同编号和登记。禁止参与民间金融的个人、家庭将全部积蓄投入民间借贷，并设立凭证要求。经济完全独立的单身个人参与借贷，由个人在合同上签字；家庭成员参与的，要求夫妻双方签字后合同有效；经济未独立的子女参与借贷，父母一方要有签字。三是明确最高融资额和比例要求，设立风险责任。仿照银行管理要求，对民间借贷的个人、机构放贷设置放贷最高额和比例限制。四是规定风险预防措施，危机处理程序、法律责任等。对违反法律规定的，要有严厉惩罚条款，乃至以刑事犯罪对待。五是规定国家金融支持或救助民间金融的条件。

　　规范民间抵（质）押、担保行为。笔者认为，应出台《民间融资抵（质）押、担保管理办法》。一是明确和扩大目前可抵押、质押物的范围，将最近几年探索的新品种（如林权、知识产权、蔬菜大棚、土地经营权、宅基地等）纳入抵押和担保物范围。二是规定抵（质）押、担保资产的适用范围、评估标准、评估费率和适用期限、调整和重估方法等，明确民间抵押和担保标的登记管理机构。三是规定出具担保的条件、杠杆比率、参与担保资金出资人的条件等。四是明确允许民间借贷的同时，要求债务人签署融资担保协议。

　　禁止高利贷，从制度上控制民间金融风险。法律和政策要明确禁止高利贷，允许民间的风险借贷利率高于正规金融水平，但不得超过利率主管部门规定最高贷款利率的两倍。同时废止1991年《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护”。这一制度实际是鼓励资金流向民间，而且是高利贷。

　　建立民间融资的监管机构。原则上民间融资及其担保，应实行工商注册登记，而不实行审批、监管登记，但这类工商登记应区别于其他企业。有关部门应制定门槛准入条件，比如需要一定规模的注册资金、场地等，从业人员具备金融知识并具有金融从业资格等。凡欲从事民间借贷的个人、机构，必须实行工商登记。编号合同和融资登记、统计业务由地方政府金融办公室或者由人民银行的县级乃至地市级的分支中心来执行。

　　规定地方政府作为地方金融风险的处置主体。地方政府承担民间金融的发展和风险预防、控制责任。同时，地方政府是民间金融危机事件、突发事件的处置主体。在《民间借贷条例》和《民间融资担保管理办法》基础上，各地可以制定符合当地情况的实施细则，规定风险预防和规避措施、善后处理途径等。地方政府的实施细则要做到不纵容高利贷，不纵容企业盲目投资和扩张，不纵容利用信贷资金进行各种投机，防范民营企业债务问题转化为道德风险。