十二五人口自然增长率低于预期，以及全国劳动年龄人口的持续下降，让十三五有关人口政策调整的讨论再度升温。
根据中央安排，10月26日，备受瞩目的十八届五中全会召开，会议将讨论十三五规划的建议，以此为基础制定的十三五规划纲要将要确定关于人口的2个关键指标，即2020年的人口总量指标和十三五（2016-2020年）的自然增长率指标。
不少人口专家认为，政策调整或在十三五规划中得以体现，随着全国劳动年龄人口持续下降，居民二孩生育意愿降低，全面二孩在十三五实施的可能性加大。
“人口政策逐步调整方向是肯定的，可能会采取分步走政策，十三五先放开二孩，十四五人口总量有可能负增长，会逐步对生育进行鼓励”，南开大学人口与发展研究所所长李建民，在谈及即将调整的人口政策时告诉21世纪经济报道记者。
另据国家统计局数据，十二五期间实际人口自然增长率只有5‰左右，大大低于十二五规划中7‰的目标，这使得原先确定的2020年总人口14.5亿的指标面临下调可能，李建民表示，十三五人口自然增长率随之下调到5‰的可能性加大。
人口自然增长率长期低于预期
根据2007年公布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，下一阶段稳定低生育水平是新时期人口和计划生育工作的首要任务。
到十一五末，全国人口总量（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）要控制在13.6亿人以内；到2020年，人口总量要控制在14.5亿人左右，总和生育率稳定在更替水平以下。
但实际情况远低于预期。数据显示，十一五末我国实际人口只有13.4亿人，比预计的控制线少了2000万。
根据十二五规划，2015年末人口总量达到13.9亿，自然增长率是7.2‰。实际情况是，到2014年全国总人口只有13.67亿，比上年增加了710万人，自然增长率仅仅5.21‰。按照最近几年每年5‰左右的平均自然增长率测算，2015年总人口有望在13.74亿左右，比预计的少1500万左右。
对此，南开大学人口与发展研究所所长李建民认为，导致如此的原因是，过去公布的人口自然增长率以及人口总量，都是预测的上限，但实际人口趋势是按照预测的下限走的。
他表示，从现在的情况看，推算十三五人口总量在14亿左右，低于原先预期是肯定的。所以原先预测的十三五末（也即2020年）人口总量14.5亿目标要下调，每年自然增长率指标也面临下调，可能只有5‰左右。
“人口自然增长率下降主要原因是死亡率在上升，同时生育意愿并不是很高”，李建民说。
根据国家统计局的统计年鉴数据，人口死亡率在上世纪80、90年代为6.5‰左右，最近几年为7.15‰左右。而出生率80、90年代最高接近24‰，最近几年只有12‰左右。
河北大学经济学院副院长王金营认为，目前每年出生的人口在1600万左右的，但是由于老龄化带来的死亡率提高，所以人口自然增长率就很低。按照目前的测算，可能2020年人口总量达不到14亿。不过，人口变动的因素是比较复杂的，有些预测与实际观察也有差异。
“比如统计上看起来数据很低，但是到现实生活中比如偏远乡村地区，或者一些经济发展不高的地区来看，人们的生育水平还是很高，这就会在整体上有一个误差”，他说。
生育政策突破在即
中国社科院人口所研究员张翼认为，由于经济和社会发展水平提高，使得生育意愿降低，中国人口转型的速度比预想的要快一些。
现实的情况是，单独二孩政策放开后，目前来看申请人数和生产人数都没达到预期， “在这个情况下，人口政策继续沿用原来控制时期的政策是不合时宜的”，张翼说。
他认为， 十三五期间调整方向仍然是逐步放松人口控制的政策，放开二孩生育政策。十三五后中国城镇化水平超过60%（国家新型城镇化规划2020年目标）或者达到更高水平时，生育政策逐渐改变，不再是约束人的生育数量，而是把生育政策转变到家庭扶持政策方面。
此前的数据表示，中国有1100万对符合生育二孩条件的“单独”夫妻，但到今年5月底，申请生育二孩的只有13%左右。
国家统计局此前做过普查发现，2010年中国妇女总和生育率为1.18，即一个妇女生育的孩子数，只有人口正常更替的2左右水平的一半。
这种现象的产生与目前中国家庭尤其是城市家庭的养育成本有关。随着经济发展水平的提高，养育子女的成本在快速提升，这在很大程度上对居民实际生育意愿造成了影响。
十八届三中全会决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。
河北大学经济学院副院长王金营认为，现在提计划生育基本国策，可能不是要抑制生育，而是要转向鼓励人口增长，提高人口素质，推进家庭能力建设等方面。
另有专家表示，十三五期间中国劳动力总量，即实际参与经济活动的人口将下降，届时对中国经济影响将加剧，企业劳动力成本快速上升，将成为趋势，人口政策加快调整将加快。
