【关键词】新型城镇化 县改区 行政区划调整 重庆
【中图分类号】F29 【文献标识码】A 【文章编号】1008-1747(2017)06-0074-05
近年来，伴随我国经济社会的快速发展、城镇化进程的持续推进和城市规划建设管理水平的不断提升，以撤县(县级市)设区为主要内容的大、中型城市行政区划调整已经成为我国县以上行政区划调整的主要类型。党的十八大以后，从2013年至今，国务院共批复县以上行政区划调整129件，其中撤县(县级市)设区75件，市辖区结构性调整11件，合计占全部县以上行政区划调整总量的67%。通过上述调整，我国城市市辖区个数由860个增加到954个，占县级政区总数的比例从30%提高到33%。这种大范围、高频度的行政区划调整，引起了社会各界广泛关注：这些调整对推进城镇化发展有哪些功能，对经济社会究竟有哪些作用，对百姓生活会产生哪些影响?今后行政区划调整应注意哪些问题?对这些问题，必须给予实实在在的回答。
中西部是我国推进城镇化的重点地区。重庆市于1997年3月直辖，是我国面积最大的直辖市和西部地区唯一的直辖市。重庆发挥着西部地区对外开放和城市建设高地的重要作用，同时，因其直辖体制、省域面积、内部发展水平差异较大，肩负着探索中西部地区新型城镇化经验的重要使命。十八大以来，重庆市共实施撤县改区7件，是全国撤县(县级市)改区数量最多的城市。调查研究重庆在新型城镇化过程中行政区划调整实施效果，对于摸清中西部地区行政区划调整在经济社会和城镇化发展中的作用具有重要作用，对于进一步做好设区市市辖区行政区划调整具有较强指导意义。
一、重庆市县改区的情况与效果
(一)行政区划建制基本情况
重庆市直辖初期，管辖原四川省重庆市、万县市、涪陵市、黔江地区4个地级政区的43个区(县、县级市)，其中原重庆市的21个区(县、县级市)由重庆市直辖，其他22个区(县、县级市)由万县市、涪陵市和黔江地区代管。1997年直辖以来，重庆市行政区划调整可分为两个阶段：第一阶段是直辖初期到2012年十八大召开前。这一阶段为理顺直辖体制阶段，主要任务是通过撤销地级市(地区)这个中间层级、实施县级市改区、撤并规模过小的区等方式，解决万县市、涪陵市和黔江地区代管区(县、县级市)以及直辖市管县级市等行政区划设置违宪问题，逐步理顺重庆直辖管理体制。通过这一阶段调整，形成了重庆市管38个区(县)的行政区划格局(包括19个区、15个县、4个自治县)。第二阶段是2012年十八大召开至今。这一阶段为优化城市结构阶段，主要任务是适应重庆城市发展需要，通过县改区调整城市规模结构，优化城镇化空间布局和形态。这一阶段，重庆主要实施了璧山、铜梁、潼南、荣昌、开县、梁平、武隆等7个县改区行政区划调整，形成了目前重庆市行政区划格局(含26区、8县、4自治县)。
(二)县改区行政区划调整实施效果
行政区划是地方治理体系的基础架构，行政区划设置是否合理直接影响区域发展格局建构和资源配置水平高低，影响地方政府管理效率效能和公共服务提供的能力水平。行政区划调整对地方发展和人民群众生产生活的影响是直接而全面的。党的十八大以来重庆市撤县改区，尤其是璧山、铜梁两县改区后的行政区划调整实施效果，主要表现在发展战略转型和发展水平提升两个层次的七大方面，贯穿其中的主线是以人为本的城镇化和人的全面发展。
一是在发展战略转型上，撤县改区带来了重庆城市功能格局、结构体系重大转变，提升了城市总体发展定位，同时也通过从县向区的体制机制转换，推动了区(县)由农村政区向城市政区的转型，实现了市、区发展思路、发展理念、发展战略的全面升级。
——实现了与国家和区域重大发展战略的对接。重庆作为西部大开发的重要战略支点、“一带一路”和长江经济带的重要联接点，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用。党的十八大以来，通过撤县改区行政区划调整，重庆市辖区面积由2.96万平方公里增加到4.33万平方公里，市辖区人口由1817万人增加到2356万人，逐步形成了市区西接四川、南连贵州的行政区划格局。重庆城市辐射带动能力和在成渝城市群中的核心引领作用进一步增强，为更好发挥重庆承东启西、连接南北的区位优势，实现国家对重庆的发展定位，打造西部发展高地创造了基础条件。
——实现了服务城市发展战略和功能定位。党的十八大以来，重庆市提出了科学划分功能区域、加快建设五大功能区的发展理念和思路，将重庆市域划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区3个城市功能区和渝东北生态涵养发展区、渝西南生态保护发展区2个生态功能区。目前，重庆城市功能区范围内的县已全部改区，实现了城区“一盘棋”规划建设，助推了经济、人口以更高质量和水平向城区集聚;生态功能区中部分发展经济、集聚人口的重要支撑点也已改区，对生态功能区调整发展路径、转变发展方式，实现“面上保护、点上开发”的发展定位发挥了重要作用。
——实现了区(县)战略定位与发展理念的全面升级换代。撤县改区后，区(县)层面均借助行政区划调整的有利时机和干部群众干事创业热情空前高涨的良好氛围，提高站位，以新的思路和理念积极谋划发展新定位，为经济社会发展转型升级创造了条件。一方面，在由县到区的过程中，相关区域自身的战略地位和发展定位得到了较大提升。如璧山，由于距离重庆主城区较近，紧邻大学城，区位优势明显，改区后定位为重庆主城重要的城市功能延伸地，对接重庆主城发展成效明显;铜梁，地处重庆主城和成都最短连线上，是成渝之间重要节点城市，改区后定位为城市发展新区重要功能区和成渝经济区重要枢纽，在成渝城市群建设中发挥了重要作用。另一方面，新设区随着战略地位的提升和发展定位的转变，发展重心和发展理念也进行了新的优化，被赋予差异化的全新发展内涵。
二是在发展水平提升上，行政区划调整有力推动了改区的县从县域经济、县域发展模式向城市经济、城市发展模式转变，使其更好承接中心城区功能拓展和产业转移，加快了主动融入主城区发展步伐，逐步扭转了县域发展布局分散、产业档次低的局面，通过做大规模、优化结构，实现了量和质的双重提升。
——人口集聚和农业转移人口市民化步伐不断加快。一是城镇人口比例提升，人口结构明显改善。县改区后，城区集聚人口能力增强，城镇人口显著增加，推动城镇化率在短时间内有了较大提升，城乡人口结构进一步优化。从2013年到2015年，璧山和铜梁城镇化率分别提高3.27个百分点和6.05个百分点，均高于重庆市2.6个百分点的增幅，分别达到50.54%和49.46%，接近或超过城镇化率半数这个城镇化发展的重要门槛，带来城乡转换质的飞跃。二是返乡就业创业人数增多，农业转移人口就地就近市民化能力增强。县改区后，由于产业基础和发展环境改善，返乡创业就业人数增多，劳务输出人数明显下降，有效促进了农业转移人口就地就近市民化。璧山、铜梁两县改区后返乡创业就业人数年均增速达到51.63%、52.58%，远高于改区前的增速。三是对高端人才吸引力提升，人才资源结构不断优化。由于县改区后行政级别和对外形象提升，对外来人才招录标准提高，对高层次人才吸引力增强。特别是在县改区初期，得益于政策调整红利，对教育、医疗、科技等高端人才的吸引呈爆发式增长，为经济社会长远发展打下了很好的人才资源基础。
——经济综合实力和经济发展效益显著增强。县改区后，新设区承载国家和区域发展战略的载体功能得到强化，区域创新、开放发展活力显著增强，劳动力、资本、土地、技术、管理等各类资源要素配置水平不断优化，经济增长潜能得到进一步释放。一是经济逆势增长，发展规模效益初显。改区后改革红利、制度红利不断释放，行政区划调整政策因素对经济社会发展产生了较强的正向拉动效应，人口、产业集聚带来的经济发展规模效益初步显现，经济保持了平稳较快的增长势头。在当前国内经济下行压力普遍加大的背景下，重庆市近几年新改设的区经济均保持了两位数增长。特别是璧山、铜梁地区生产总值、固定资产投资增速等主要经济指标增速均高于或等于重庆平均水平，也高于发展基础和经济总量与之基本相当的垫江县。二是产业结构不断优化，发展升级换代持续推进。县改区后，新设区以城市经济为导向，大力发展二、三产业，加快布局先进制造业和现代服务业，推动传统农业向现代农业、观光农业转变，非农产业比重明显提高，产业集聚高端发展态势更趋明显。三是招商引资和融资能力提升，推动高端产业快速发展。县改区后，璧山、铜梁成为重庆城区组成部分，经济发展前景被国内外市场、企业看好。同时，由于新设区在行政区划调整过程中，普遍推进政府职能转变，加大了对市场投资“放、管、服”改革力度，部分金融机构还适当放宽了政府平台信贷融资政策，融资环境和招商引资效果得到明显改善，为高端产业进驻创造了条件。其中，璧山和铜梁改区后工业园区升格步伐加快，原璧山高新区升格为国家级高新区，铜梁工业园区升格为市级高新区，产业发展的平台载体支撑功能显著增强，投资环境明显改善。四是财政自给能力不断增强，发展质量效益明显提升。县改区后，随着经济规模扩大以及产业结构进一步优化，政府财政收入稳步增加，政府自给能力增强，经济发展质量和效益有了明显提升。特别是改区前财政收入水平较低的铜梁，改区后财政状况明显改善。从2013到2016年，铜梁的公共财政收入与地区生产总值比从0.05提高到0.08，公共财政收入与支出比从0.32提高到0.56。
——城市基础设施建设水平持续提升。一是城市规划引领作用增强，城市建设更加科学规范。县改区后，璧山、铜梁更加重视城市规划工作，根据行政区划调整情况及时开展城市规划和镇、村规划修编。璧山改区后城区规划建设面积扩大了4.27平方公里，铜梁改区后专门成立规划局，强化了城市规划对城市建设的引领、调控和约束作用。二是以交通基础设施建设为引领，城市功能不断完善。县改区后，璧山、铜梁的交通、管廊等城市地上、地下基础设施和市政项目纳入了全市统一规划布局，在线路规划、资金投入、土地指标等方面得到了国家和重庆市政府更大支持。成渝高铁璧山站开通，连接璧山、铜梁的城市轨道交通等部分远期项目提前启动开工建设，两区加快进入重庆“同城生活圈”，城市功能进一步完善。三是推进绿色城市发展和人文城市建设，城市面貌焕然一新。新设区坚持高起点、高标准和生态文明、历史传承的城市发展思路，将绿色城市、人文城市理念融入城市建设。璧山城市公园达到30座，人均公园绿地面积达28平方米，污水处理率达92.5%，城镇垃圾无害化处理率达100%;铜梁城市公园达到13个，绿地面积达1288万平方米，50%的行政村生活垃圾实现集中清运。
——城市基本公共服务能力明显改善。一是民生投入大幅增加。新设各区坚持民生导向，将一般公共预算支出主要用于民生事业。璧山、铜梁均实现财政收入60%以上用于民生。2013至2016年，璧山、铜梁的教育支出分别由9.03亿元和7.17亿元增加到12.31亿元和9.6亿元，年均增长超过10%。二是公共服务标准相应提升。县改区后，文化馆、图书馆按照国家一级馆标准开展业务活动，医疗机构创建“三甲”医院步伐加快，城乡低保标准不断提高，文化、教育、社会保障等服务标准均得到提升。三是公共服务设施建设加快。新设区进一步加快推进重大民生项目建设，其中璧山新建了区文化艺术中心、区人民医院和区中医院，铜梁新建了市民服务中心、区人民医院，为高标准高质量提供基本公共服务打下了基础。
(三)存在问题
在肯定成绩的同时，我们也发现了县改区体制转变过程中存在的一些困难和问题：一是当前我国不同类型政区在制度安排上差异不大，特别是在国家层面的法律法规和制度设计上，县、市、区基本没有区别，没有体现对不同类型政区的差别化管理，缺乏有针对性的政策措施。从统计数据看，已经改区的璧山、铜梁在GDP、财政收入等总量指标上优于尚未改区的垫江、云阳，但增速方面优势并不明显。随着时间推移增速优势甚至还将逐渐缩小。出现这种情况的主要原因是改区后制度设计上的变化基本上属于“地方粮票性质”的土政策，缺乏顶层制度设计和法律法规支持。一些优惠政策缺乏稳定性和良好的长远预期，影响了行政区划调整后体制优势和潜力发挥。二是由于直辖市体制下县、区管理体制差别不大，再加上对新改设的区缺乏有针对性的政策指导与支持，导致新设立的区没有很好地依托各自区位条件和资源禀赋优势确定不同的发展方向，与其他区(县)之间存在重复建设、城市面貌与产业结构雷同等问题。三是为规避可能存在的社会稳定风险，十八大以来重庆在推动县改区的过程中并未同步开展市辖区规模结构的调整优化，导致市辖区之间规模差异进一步拉大。目前，重庆面积最小的渝中区仅23平方公里，面积最大的开州区则达到3964平方公里，两者相差近200倍;人口最少的大渡口区仅24万人，人口最多的万州区则达到175万人，也相差近10倍。重庆市中心城区规模小、管理成本高、规划建设碎片化问题突出，而一些新改设的郊区县则面临管理范围和人口偏大，管理能力、公共服务供给不足的问题。辖区规模差异大，既影响了整个重庆“一盘棋”发展战略的实施，也不利于区(县)管理水平和能力的提升。
二、政策建议
结合此次调研，我们从做好新时期行政区划工作和促进行政区划调整地方更好发展两个方面，形成了六点政策建议。
(一)从进一步做好行政区划工作方面看，要适应经济社会和城镇化发展新形势、新要求，既抓好顶层设计和法规建设，也抓好制度实施和政策落实，为科学、法治、规范调整优化行政区划设置提供保障
在这方面重点要做好三项工作：
——要强化行政区划顶层设计，提升行政区划工作科学化水平。一是坚持问题导向，重点关注制约改革发展的最迫切问题。要从区域经济社会协调健康发展全局着眼，从解决当前行政区划工作中面临的重点难点问题着手，将优化行政区划设置与推进国家治理体系和治理能力现代化、健全完善城镇化发展体制机制、加快转变政府职能等重点改革任务相结合，推动行政区划体制机制改革创新。二是要加强理论研究，更好认识基本规律。要进一步健全行政区划理论研究框架，一方面，加强战略研究，对行政区划改革的方向要有前瞻性的安排;另一方面，加强个案研究，使行政区划设置更好地服务于地方经济社会发展和政府管理能力提升。要学会从理论高度总结行政区划调整经验、成效，提升对行政区划以及城镇化、城市发展规律的认识。三是要做好谋篇布局，探索开展行政区划战略规划。要围绕国家重大发展战略要求，在尊重经济社会和城镇化发展客观规律基础上，以城市群为抓手，以市镇设置为重点探索开展行政区划战略规划研究和行政区划调整规划预测研究，通过合理规划预测，适应、引领、规范市镇规模结构调整和布局优化，服务经济社会和城镇化发展大局。
——要坚持行政区划管理法规标准先行，提升行政区划工作法治化水平。一是要健全法治，在抓紧修订完善现行行政区划管理方面行政法规的同时，对行政区划法治建设问题进行全面系统梳理，推动从宪法和政府组织法等国家基本法的层面加强行政区划法治建设，为优化行政区划设置提供法律法规保障。二是要完善标准，按照中央推进新型城镇化的决策部署，将制定城镇型政区设置标准纳入行政法规，抓紧研究制定市辖区设置标准，建立健全体系完整、指标合理、层次分明、便于操作的城镇型政区设置标准体系和相关操作指南，规范引导城镇型政区设置。三是要创新思路，根据各地经济社会发展水平、行政管理成本、机构编制约束等因素，综合运用整建制改设和结构优化两种行政区划调整方式，将行政区划调整与减少行政层级、扩大管理幅度、缩减机构编制、提高行政效率结合起来，引导地方政府立足当地实际，探索适合自身特点的行政区划体系。
——要健全行政区划调整决策机制，提升行政区划工作规范化水平。一是要进一步细化、健全、完善行政区划调整决策程序和审批流程，通过程序约束，确保行政区划在保持总体稳定的基础上，稳妥有序、合理高效调整优化。二是要进一步健全完善行政区划调整论证评估机制，把方案论证和风险评估作为行政
区划调整决策的必经程序和必要环节，通过充分论证和全面评估，确保行政区划调整符合经济社会和城镇化发展规律，符合人民群众的需求。三是要充分借助外脑，引入外部力量，通过专家论证、第三方评估等方式，强化专家和专业力量在行政区划调整中的作用。
(二)从促进行政区划调整地方更好发展方面看，要注重行政区划调整实效，通过创新工作体制机制，进一步细化、强化对行政区划调整实施的指导，更好发挥行政区划调整对经济社会和城镇化发展的正向促进作用
在这方面重点要探索三项创新：
——要探索加强行政区划调整实施指导的有效举措，确保各项要求落实到位。指导地方严格按照党中央国务院要求实施行政区划调整，探索以法规形式建立相应督查检查制度，确保按批复要求实施行政区划调整，按地方承诺落实各项政策措施。特别是要严格落实“约法三章”要求，坚决杜绝借行政区划调整新建政府性楼堂馆所、增加财政供养人员、增加“三公”经费;严格落实各项民生保障承诺，防止出现群众保障水平降低带来社会稳定风险。
——要探索引导行政区划调整地方加快转变发展方式，更好释放发展活力。引导地方以行政区划调整为突破口全面转换发展理念和发展思路，一方面更好利用本地区区位优势和资源禀赋特点，建立差别化的特色产业体系、塑造独具特色的城市风貌，另一方面不断增强自我发展能力，推动体制机制创新，树立“放、管、服”方面发展标杆，切实提高政府服务发展的能力和水平。通过行政区划设置的调整和管理体制机制的转变，释放地方发展活力和动能，提升经济社会和城镇化发展质量与效益。
——要探索实施不同类型政区的差异化管理政策，提升治理能力和水平。积极探索对区、县、市实施差别化、精细化管理，提升政府管理效率与效能，并通过政策层面的引导、扶持，发挥各类政区在经济社会和城镇化发展方面的不同作用。同时，在国家层面研究支持新设市、区发展的差异化政策措施，对新设市、区在规划调整、土地指标分配、基础设施建设、财政返还、税费征收、转移支付等方面给予有针对性的不同政策支持，推动新设市、区在更高平台上发展。
调研组成员
柳 拯 民政部区划地名司司长
汤 恒 中宣部文艺局局长
吴国生 教育部财务司司长
陈建光 中建二局董事长
张焕秋 吉林市委书记
