改革开放以来，我国在坚持农村土地集体所有制的基础上，实行家庭联产承包责任制，开启了农村产权制度改革的序幕。通过调整农民和土地的关系，将所有权归集体、承包经营权归农户，形成了农村土地所有权和承包经营权“两权分离”的格局，打破了僵化的集体大锅饭制度，充分调动了农户的生产积极性，为农业的稳定发展和农民增收奠定了扎实的基础。

　　但我们也应看到，30多年过去了，农村土地家庭联产承包责任制的制度红利潜力所剩不多，需要有新的制度突破。2013年7月，习近平总书记在湖北考察改革发展工作时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。

　　针对农地制度改革，山东、浙江、江苏等多地先后开展试点，在创新承包经营权实现形式、引入市场机制、优化资源配置等方面进行了一些有益探索。应该说，地方的实践探索是积极的、有效的。2016年10月，中央在总结、巩固和完善已有农村土地制度改革成果的基础上，对地方实践做法进行了梳理、比较和评价，出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，立足当前、着眼长远，全面阐述和回答了地方实践过程中的重大理论和实践问题，明确将农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”作为当前激发农村发展活力的制度突破点、创新点和支撑点，为进一步深化改革完善顶层制度设计。

　　应该充分认识到，承包权和经营权的分置，不仅仅是现有所有权和承包权分置基础上改革内容的扩展，更是农村基本经营制度在新形势下的自我深化和完善、生产关系适应生产力发展的客观要求。

　　要真正把“三权分置”改革理念落到实处，一是要将实现农民土地权益作为“三权分置”的出发点和落脚点。可以通过土地入股、土地托管、代耕代种等多种方式探索有效放活经营权的途径，但在收益分配上，无论采用“保底”“分红”还是“保底+分红”的分配方式，都不能降低或损害农民的既有土地收益。

　　二是要充分尊重农民意愿，坚持农民主体地位。承包权和经营权是否分离，怎么分离，要把选择权交给农民。要因势利导，不搞运动战、不搞一刀切。

　　三是要科学界定“三权”，特别是要厘清承包权和经营权之间的权利边界。既要依法保护集体所有权和农户承包权，又要统筹处理好承包农户和经营主体之间的关系，严格保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增强其对发展适度规模化农业经营和农业生产持续投资的信心和积极性。

　　四是要合理把握土地集体所有和市场化的关系。发挥市场机制，放活经营权，有利于促进土地资源合理利用，有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。但农村土地的集体所有权，是承包权、经营权得以存在的源泉，土地经营权的流转或者股权化，绝不是土地经营权的变相“买卖”。土地集体所有是“三权分置”的基础和底线，这一底线必须坚持，丝毫不能动摇。

　　五是要努力营造“三权分置”良好的外部工作环境，要积极推动新型城镇化进程，加快农村劳动力转移，大力促进农民的非农就业，切实提高农民的社会保障水平，通过不断增加农民的非农收入，逐步剥离土地对农民的社会保障功能，还原土地自身的资源属性。

　　(作者：金峰 单位：上海市农业委员会农村经营管理处)