推进农村集体产权制度改革有必然性

　　无论从保护的角度，还是从发展的角度，或是从理论的角度看，推进农村集体产权制度改革都是历史的必然要求。

　　一是产权保护的需要。农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础和动力来源。一方面，要发展壮大集体经济，增强农业农村发展活力，迫切需要推进农村集体产权制度改革，管好用好集体资产，促进资产保值增值，形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。另一方面，随着农村集体资产规模日益庞大，如果不尽早将其确权到户，就会存在流失或者被侵占的危险;如果不抓紧推进产权制度改革，就会错过历史的重要机遇，可能再过若干年，集体资产的主人是谁、边界范围有多大都搞不清楚，这显然不利于农村社会经济的稳定和发展。因此，改革农村集体产权制度，十分必要，也十分紧迫。但要认识到，无论怎么改，都不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。

　　二是社会发展的需要。全面建成小康社会，关键在于增加农民收入。改革农村集体产权制度，对于农民增收意义重大。从权利看，绝大多数私有制国家的农民只有一个土地权利，而中国农民则有两个权利，一个是家庭拥有承包地带来的土地权利，一个是集体所有资产带来的财产权利。如果说，开展土地制度改革，给了农民一家一户一块土地的权利;那么推进产权制度改革，就是赋予农民一家一户相应的集体资产权利，让农民真正分享集体资产的收益。从收入看，农民收入的四大构成中，现阶段财产性收入比例较低，仅为3%~4%，增长的潜力和空间很大。一些地方的实践证明，通过推进农村集体产权制度改革，将集体资产确权到户，集体收益按股份或按份额分红，农民就能尝到改革的甜头。比如，先行改革的广东南海、上海闵行区在农民收入构成中，股份分红的财产性收入已占到了农民可支配收入的20%左右。

　　三是完善双层经营体制的需要。统分结合的双层经营体制是具有中国特色的农村基本经营制度。目前，家庭经营的积极性已得到了充分调动，但集体统一经营的功能发挥得还不够，模式和经验还不多，需要对其有效实现形式进行深入探索。当前推进农村集体产权制度改革，则为探索集体经济有效实现形式提供了一种新路径。从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，不仅是一种经营方式的转变，更是一种可以在更大范围推广的实现形式革新，是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创设。可以讲，农村集体产权制度改革真正体现了中国特色，是具有“四梁八柱”性质的重大改革，对于完善农村基本经营制度具有重要理论和现实意义。

　　明确农村集体产权制度改革的时间表

　　作为指导农村集体产权制度改革的总纲领，《产权改革意见》对改革的两项重点任务提出了明确的时间表。

　　一是用3年左右时间基本完成清产核资。通俗地讲，清产核资就是搞清楚集体的家底，有多少地、有多少间房、房屋出租每年有多少收益等。这个摸清家底的过程，就是清产核资的过程，是农村集体产权制度改革的基础性工作。如果集体家底不清，改革也就失去了前提和基础。目前，农村土地、林地、草原等资源性资产确权登记颁证工作有的已完成，有的正在进行。要用好这些成果，避免重复劳动，因此这次清产核资的重点是经营性资产和非经营性资产。按照《产权改革意见》精神，这项工作从今年开始，力争用3年左右时间基本完成。农业部将研究制定全国清产核资工作方案，作出统一部署，明确工作要求，各省按照中央要求安排好工作进度，稳妥有序组织实施。

　　二是用5年左右时间基本完成股份合作制改革。经营性资产股份合作制改革，是当前农村集体产权制度改革的重点。对此，中央明确提出要由点及面、先易后难、不搞齐步走、不搞一刀切。概括讲就是两点要求：一个是区域要求，推进经营性资产股份合作制改革，主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，从东部发达地区逐步向中西部地区延伸。另一个是路径要求，要通过试点的方式，由点及面，有序推进，2015年我们在全国选择了29个县先行开展股份权能改革试点，成效明显。按照中央要求，今年计划再选择100个县开展试点，以后逐年扩大试点规模，最终拓展到全国范围。历史经验告诉我们，农村改革就是一个由点及面逐步放大的过程，是让老百姓逐渐接受的过程，也是蹚水探路的过程。

　　抓住农村集体产权制度改革的关键点

　　农村集体产权制度改革涉及面广、十分复杂，推进这项改革，需要抓住改革的重点环节，解决改革的关键问题。

　　一是成员确认。把成员边界搞清楚，是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。相比土地承包到户的权利主体确认，这次改革的成员身份确认更是一个难题。从调研来看，需要开展经营性资产改革的地区，往往是经营性资产积累比较多的村镇，也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。科学确认成员身份，不仅涉及农民的财产权益，更是事关农村社会和谐稳定的大事。为此，中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，做好成员身份确认工作，既要维护多数人的利益，又要照顾少数人的权利。

　　二是股权设置。从各地实践看，集体资产股权主要有成员股和集体股两种类型。根据调研了解，一些村干部希望改革后保留一块集体股，以解决可能存在的集体债务和公共支出，而多数群众希望改革不留尾巴，不再保留集体股，以免今后围绕这块蛋糕产生新的矛盾。因此，中央明确提出，股权设置要由集体成员民主讨论决定，但总的原则是以成员股为主。

　　三是股权管理。股权管理问题的核心在于，是实行随人口变动而调整股权的动态管理，还是实行不随人口变动调整股权的静态管理。从地方实践看，大部分完成改革的地区实行的是静态管理，也就是说，生不增、死不减，入不增、出不减。如广东南海提出了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法，明确今后新增人员只能分享户内股权，集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。从制度设计看，各类集体资产的产权制度安排应当相互衔接，由于农民的土地承包关系要求保持长久不变，那么集体资产股权关系也应当实行长久不变。正是基于以上考虑，中央提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式，但具体是选择动态还是静态，要由群众民主决定。

　　四是股权流转。长期以来，各方面对于股权流转范围是实行封闭状态还是开放状态，一直没有定论。《产权改革意见》出台后，社会上又出现了一些新的声音，认为改革后城里人就可以去农村买地买房了。对此要坚决予以澄清。经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，坚持成员集体所有，实行封闭型管理，是这次改革的典型特征。为了维护农村集体经济的社区性，防止外部资本侵占集体资产，中央明确了两点要求，即改革的范围严格限定在集体经济组织内部，股权的流转不能突破集体经济组织的范围。这两点要求是符合现阶段农村实际的，改革中一定要坚定不移地执行。

　　致力于发展壮大农村集体经济

　　从微观层面看，体现双层经营体制的优越性，要靠发展集体经济、强化集体经济;从宏观层面看，发展社会主义公有制、全面建成小康社会都与集体经济高度相关。可以讲，探索发展壮大农村集体经济是农村集体产权制度改革的要义所在。

　　众所周知，发达地区发达的原因多种多样，但其中集体经济发达肯定是一个重要原因;不发达地区的原因也多种多样，但其中集体经济发展滞后肯定也是一个重要原因。怎么发展集体经济，发达地区有自己的做法，但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。推进集体产权制度改革，既有利于盘活各类集体资产，拓宽农民增收渠道，而且还可以为完善双层经营体制、逐步实现共同富裕蹚出一条新路。

　　从各地实践看，经济发达地区，改革历史长、样板多、经验多，发展集体经济有很多的选择。困难在欠发达地区。这些年，通过积极探索，欠发达地区也找到了一些发展模式，主要有三条路径：一是通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题。贵州六盘水地区探索开展的资源变资产、资金变股金、农民变股东的股份合作制改革，为我们提供了很好的借鉴。二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产以及财政补助形成的资产等作为出资，引入工商资本或其他外来要素，发展农村混合所有制经济。三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入到村集体的建设项目资金，作为村集体经济组织或农户的股金。总之，发展壮大集体经济的路径很多，关键要立足实际、充分挖掘、不拘一格，多总结、多归纳、多推广好经验好模式。

　　(作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长)