日前，中国行政体制改革研究会召开“一年来行政体制改革回顾与展望”专题研讨会。会议由中国行政体制改革研究会会长魏礼群主持。中国行政管理学会、中国机构编制管理研究会、中国行政体制改革研究会、国家行政学院、中央编办、国务院研究室、北京市政府、清华大学、中国政法大学、北京师范大学等单位的近30位专家学者参加了研讨会。与会专家对一年来行政体制改革进行了梳理评估，对改革取得的重要进展和成效高度评价，同时指出了当前出现的一些新情况新问题，并就继续推进行政体制改革提出了不少有价值的意见和建议。
一、一年来行政体制改革取得突破性进展
与会专家认为，一年来国务院紧紧围绕转变政府职能这个核心，以深化行政审批制度改革为突破口，把简政放权作为“当头炮”，走出了一步“制胜棋”，开创了行政体制改革的新局面。概括起来，这次改革体现了“五个结合”、显示了“四大特点”。“五个结合”是：一是职能转变与机构改革相结合，更加突出政府职能转变，稳步推进政府机构调整，重在下放权力、明确部门权力边界、理顺职责关系，抓住了关键。二是简政放权与强化监管服务相结合，一方面大力取消和下放行政审批等事项，另一方面强化事中事后监管和服务能力，务求做到放中有管、活而不乱。三是创新政府治理与加强法治政府相结合，注重以法治思维和法治方式推进改革，特别是提出的“对于企业，法无禁止即可为”、“对于政府，法无授权不可为”体现了现代政府治理的新理念、新思维。四是行政体制改革与树立行政新风相结合，既按照市场化改革方向推进行政体制改革，扩大政务公开，推出公开政府权力清单等举措，又认真贯彻中央八项规定，着力加强公务员队伍建设，营造行政新风正气。五是深化行政审批制度改革与其他行政体制改革相结合，包括在推进行政审批权下放中更加注重明确中央地方经济社会事务管理权责、整合财政转移支付、设立上海自贸区等。这些做法，体现了推进行政体制改革的协同性、系统性、创新性。
一些专家指出，一年来的行政体制改革具有“高、新、大、实”四个特点。一是目标定位高。这次行政体制改革致力于建设现代政府，积极推进政府治理体系和治理能力现代化，与全面深化改革的总体目标相衔接。二是改革思路新。这次行政体制改革按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的新思路，着力创新行政思维、行政方式、行政手段，包括明确提出建设创新政府、宏观调控中实行区间管理、建立负面清单、推进政府购买服务、强化依法行政等。三是推进力度大。一年来，国务院持续发力，连续出台改革部署、改革举措、改革要求，推进行政改革的力度空前，一些改革举措和进展超出了社会预期。四是工作抓得实。国务院不仅对行政体制改革进行精心部署，而且强调落实，特别是明确负责部门和各地的责任，有部署、有检查、有评估，环环相扣，步步为营，抓得实抓得紧，确实是“甩开膀子”，胜过了“喊破嗓子”，改变了多年来“雷声大、雨点小”的状况。
专家们一致认为，过去一年的行政体制改革思路和举措可圈可点，产生了多方面良好效果。即：使市场作用得到更大程度发挥，使企业进一步“松绑”，使社会活力得到激发，使地方积极性得到更好调动，使官场权力得到有效制约。一年来的改革实践表明，新一届国务院既有深化行政改革的决心和勇气，也有谋划推进改革的智慧和能力，这大大提升了社会各界对全面深化改革的信心和凝聚力。
二、当前行政体制改革中的新情况新问题
与会专家基于调查研究和各自掌握的材料指出，深化行政体制改革工作中也出现了一些新情况新问题。
一是改革力度逐级衰减，有些方面出现“肠梗阻”、“高位截瘫”现象。有的专家指出，上面改革决心大、动作大，但下面对改革的担心多、动作小，跟进不力。国务院部门下放的一些权力被地方政府截留，没能真正下放到位。不少企业家和群众反映，中央改革力度确实很大，但得到的实际好处不明显。
二是行政审批权存在放虚不放实、流于形式的问题。一些地方和部门把“含金量”低的事项取消和下放，对“含金量”高的抱着不放，上面压得紧了，就将保留的事项分解，下放一些去充数；有的“卸包袱”，把管理难度和责任大的事项下放。有的只是提出取消下放审批事项的数量指标，满足于召开一次会议、下发一份会议纪要就算完成改革任务，一些基层和企业担心将来“翻烧饼”，把取消下放的权力重新收回去。
三是部分下放事权转移、承接的难度大。有的事项从改革要求看，应该尽快移交或下放，但由于相关承接单位人员编制、技术力量等方面存在不足，短时间内难以承接相应的任务，造成一些审批权下放难以到位。一些地方还反映，地方行政审批网络与垂直管理部门难以实现资源共享，妨碍了地方对下放事项的承接。
四是放管脱节，对加强监管研究不够、办法不多。很多部门和人员长期习惯于通过审批和处罚实施管理。现在，减少了审批事项、规范了行政处罚，不知如何工作，认为无权也无事、更无责，既不愿管事，也不会管事。这是进一步简政放权的一大障碍。例如，在工商登记制度改革中，对于由先证后照改为先照后证，一些部门态度不积极，一个重要原因是担心管理跟不上，一旦出问题担不起责任。
五是部分改革红利被中介评估机构蚕食。一年来政府审批和行政收费项目大幅减少，但很多企业并未明显感到改革带来的好处，一个重要原因在于，与行政审批相伴而生的第三方中介评估过多，而且评估耗时长、环节多、收费乱。有的地方调查发现，贯穿于行政审批过程的中介服务事项多达30余项，一个产业项目涉及的中介评估评审报告如按串联计算，整个流程走完要300多天。一些中介服务机构实行垄断定价，服务收费连年上涨。
六是法制改革滞后，相关制度措施不配套。例如：在取消对商事主体工商登记的前置审批方面，目前200多项前置审批中有120多项有法律依据，取消这些审批要受到几十部法律的约束；在市场监管方面，我国现有几百部涉及市场监管的法律制度，这些法律法规政出多门，彼此不协调，造成重复监管和监管漏洞并存。又如，在推广政府购买服务方面，对于政府购买服务的范围、购买服务的程序等都没有清晰的制度规定。法制建设跟不上，相关制度和措施不配套、不健全，势必会妨碍改革的深入推进。
七是部分基层公务员出现“懒政”、不作为苗头。随着简政放权改革措施的落实，政府部门和人员手中的权力变小了，而受到的限制增多了，承担的责任加大了。加之目前对公务员特别是基层公务员的激励不足，因此，部分基层公务员态度消极、懒政不作为。有的不愿干，觉得收入不高，干多干少一个样；有的不敢干，怕担当，觉得多干一事多一份责任，少干一事少一份风险。
三、对继续深化行政体制改革的建议
与会专家按照党的十八届三中全会精神和今年《政府工作报告》的部署，就下一步深化行政体制改革提出了建议。
1.抓紧研究深化行政体制改革的顶层设计，整体推进政府治理体系和能力现代化。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标，进一步明确界定了政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系，提出了深化行政体制改革的重要任务。建议国务院组织有关力量，深入研究制定与全面深化改革目标相适应的行政体制改革总体设计方案和改革战略规划，增强指导行政体制改革的整体性、系统性和自觉性，避免改革行动的盲目性、随意性和“碎片化”。
2.继续推进行政审批制度改革，切实建设有限政府。一是全面清理各级政府和部门现有的行政审批等事项，摸清“家底”，列出清单，并向社会公开，实行“权力瘦身”和“权力示众”。二是有区别地下放行政审批权，对现有审批事项进行评估，明确哪些权力要全部放，哪些权力部分放，哪些应该立即放，哪些暂时不能放。要注重放权的质量，尽可能把更多“含金量”高、对市场和社会影响大的审批事项取消和下放，特别是要减少对投资项目的层层审批、多部门审批，以激发社会投资创业的积极性。三是加强对地方简政放权工作的指导、督查和评估，解决权力下放的“最后一公里”问题。对于一些地方和部门于法无据的各种行政管理事项，要全面加以清理和废止。
3.提高政府治理能力，着力建设有为政府。在推进简政放权、充分发挥市场和社会组织作用的同时，要在建设有为政府、增强政府治理能力上下功夫，通过制度建设和管理创新，全面提高政府决策力、执行力、协调力和服务能力，更好发挥政府的作用。要继续全面创新宏观调控方式、健全宏观调控体系、增强宏观调控能力。注重构建政务管理服务“直通车”，推行群众办事“零障碍”。当前特别是要加强监管和服务能力建设。一是要理顺和健全对市场主体、社会主体的监管体制，优化编制配置，充实相关领域的监管和服务力量。二是要创新监管方式，利用信息化手段、动员公众参与提高监管效率和水平。要为实行抽查和责任追溯制度建立一套科学、细致且易于操作的规则和程序，最大限度地减少监管者在确定抽查对象和认定责任中的主观随意性，保证监管的公平性，防止人为选择性执法。三是要加快配套制度措施建设，当务之急要加紧建设政府部门之间的信息共享平台和法人信用体系。
4.重视发挥法治作用，加快建设法治政府。全面推进法治国家、法治政府、法治市场、法治社会建设。一是全面清理现行不合时宜的行政法律法规，该废止的立即废止，该修订的抓紧修订，该新立的加快立法，修订和完善依法行政纲要，使经济社会活动纳入法治化轨道。二是强化领导干部和公务员学法用法，提高依法决策、依法办事的能力，充分运用法治思维和法治手段推动发展、处理问题。
5.“先织网后开闸”，把握好放权进度。推进简政放权，要根据需要和可能，从实际效果出发。要防止一些地方把放权的数量作为新的政绩指标，简单地为减而减、为放而放。要充分考虑市场和社会自行调节自律管理的外部环境、社会组织的发育成熟程度、政府的监管能力。要提前谋划应对重要事项审批权下放后出现的新情况和可能的风险，做到“先织网，后开闸”。例如：有的专家提出，我国有6万多个行业协会，很多都与政府部门关系密切，如果马上让它们与政府完全脱钩，可能会引起混乱，因此建议区别不同情况，有的可允许一个过渡期。当务之急，是真正使行业协会增强自律性，取消行政性职能，创新体制机制。
6.加快培育和规范社会组织，使改革红利真正释放。当前，我国社会组织总体发展不足、素质参差不齐、运行不够规范。要适应完善现代政府治理体系的要求，根据我国国情和发展阶段特点制定相应的制度措施，以促进社会组织发展，规范社会组织行为，更好发挥社会组织的作用。一是要扩大增量，加大对社会组织的培育和扶持力度，优先促进公益性社会组织的发展。二是要优化存量，理顺政府与社会组织的关系，完善社会组织治理结构，提高社会组织承接政府下放事项的能力。三是要依法严格规范行为，健全监督管理体制机制，清理和明确社会组织提供服务的事项，规范开展服务的方式，引入竞争机制，形成促进社会组织有序发展和规范运行的政策环境，使改革红利得到充分释放，真正惠及广大市场和社会主体。
7.对公务员实行激励与约束相结合，进一步转变政风作风。一方面，要继续强化对行政权力和人员的制约监督。当前重点是要健全公共财政制度、扩大政务和财务公开、加强绩效考核和问责、推进廉洁政府建设，依法约束行政部门和人员的行为，提高政府公信力。另一方面，要改革完善干部人事制度和公务员薪酬制度，为基层公务员提供更多的发展机会和空间，适当提高基层公务员的收入和待遇，以更好地调动他们的工作积极性。同时，要正确引导舆论，营造有利于推行这些改革举措的氛围和环境。
有的专家还建议，今年在转变政府职能、简政放权之外，要更加重视推进其他方面的配套改革。特别要适应改革和发展新形势的要求，认真总结一些地方实行省直管县、强县扩权等改革试点经验，加快进行调整和优化行政区划研究，不断加强政务信息化和公开化，从而全面推进政府治理体系和治理能力现代化。■
（中国行政体制改革研究会秘书处供稿）
