城镇化并不是一个抽象命题，其核心是人的城镇化，与之紧密相关的就是户籍制度。只有更好地促进迁徙自由和劳动力流动，才能为城镇化奠定良好基础。
户籍制度的建立有历史原因，但现有户籍制度已日益成为我国经济社会发展的桎梏。户籍制度主要包含了两方面内容：一是户口登记制度，二是户口迁移制度。改革户籍制度，主要是改革户口的迁移制度，回归户口登记制度本身。现有户籍制度限制了农村人口向城市流动，造成了户籍上的城乡二元结构。而就业、教育、医疗等社会福利及公共服务等都附着在户籍上，面向具有特定户籍的人提供，从而形成了社会福利及公共服务等的城乡二元结构。
当前，在推进新型城镇化的背景下，改革户籍制度也具有新的时代内涵。城镇化并不是一个抽象命题，其核心是人的城镇化，与之紧密相关的就是户籍制度。只有更好地促进迁徙自由和劳动力流动，才能为城镇化奠定良好基础。2003年以来，全国很多地方开展了户籍制度改革的试点工作，例如北京、深圳、广州、中山、湖北鄂州、四川德阳等。但这些改革案例大多具有两个特点：第一，入户限制放松的受惠群体主要是高层次专业人才或高收入人群。“积分入户”、“购房入户”等政策对于大多数收入仍处于中下水平的农民工来说都是遥不可及的。第二，小城镇的户口限制放松程度要高于大中城市。这也在一定时期内带来了“就地农民工”、“离土不离乡”的现象，减轻了农村人口向大城市涌入的压力，但新生代农民工对大中城市的向往也使现有改革举措的吸引力降低。第三，从政府自身建设来说，户籍制度对迁徙自由的限制为政府提供了寻租空间，从“蓝印户口”开始的买卖户口使现有户籍制度成为滋生腐败的土壤。因此，改革户籍制度已刻不容缓。
坚持公平正义的执政理念，切实保障农民的合法权益是改革的首要原则。以往我国城市发展以牺牲农村为代价，新型城乡关系需要重新将农业农村发展置于重要地位。在新一轮城镇化进程中，应尊重农民自主自愿的选择，避免通过强制征地的方式逼农民进城。流入地城市不应选择性接纳外来人口落户申请，而应充分吸纳和包容移民，让现代化发展的成果惠及广大农民。同时，公平、公正地推动土地确权，贯彻十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定，以维护土地流转中的农民利益。此外，将福利资格与户籍身份脱钩，使国民待遇趋于平等，城乡福利及公共服务的鸿沟逐渐弥合，实现城乡一体化发展。
统筹规划，出台配套措施辅助户籍制度改革是另一重要原则。户籍制度改革是一项系统工程，牵一发而动全身。因此，仅仅从名义上取消户籍制度，并不能彻底解决其附着的社会福利和公共服务不平等问题，反而会使户籍制度改革沦为形式。地方政府面临的财政、税收以及提供公共品等方面的压力也会使改革进程迟滞。所以，改革户籍制度需要统筹规划，出台一系列教育、医疗、住房、社会保障等方面的配套措施，降低外来人口获得公共服务的门槛，并通过中央财政转移支付减轻地方政府财政的压力。统筹规划的另一含义是区分中央和地方在改革中的责任。中央既要给地方制定自主政策的空间，又要从总体上把握改革进展，确保改革有序推进。十八届三中全会召开前，国务院发展研究中心向全会提交的“383改革方案”中，明确建议实施“国民基础社会保障包”制度，内容包括基本养老保险基金实行全国统筹、医保参保补贴实现费随人走等，提出医保补贴在人口跨行政区流动时由上级政府承担、社会保障卡可在全国范围内携带等举措，并设想形成于原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，逐步取代户籍制度。这项改革方案的设计不仅回应了户籍制度与社会福利等挂钩的改革难题，也提出了上级政府、中央政府等财政支持的配套措施，是较为可行的方案。
相应地，当前的户籍制度改革或可从以下几方面着手：
首先，剥离附着于户籍制度之上的公共服务与社会福利权益，实现户籍身份与福利资格脱钩。实行农民的社会身份与相关公共服务、基层民主等权益“属地化”（随户口迁移而转移），农民的经济身份及相关的土地承包、山林承包、集体资产收益分配等权益“永久化”（与户籍分离），推进城乡一体化进程。
其次，保留并完善户籍制度作为社会管理与人口信息管理的基本工具，回归其最初的人口统计管理和公民身份证明功能。除了与社会福利资格脱钩外，现行的户籍制度还应与计划生育政策脱钩，避免大量超生子女因家庭无法负担社会抚养费而成为“黑户”，从而保障公民生而为人的基本权利。就户籍登记本身，应基于全国人口信息平台实现行政审批程序的简化便捷，解决异地办证困难的问题。
再次，如果不对户籍制度进行激进改革，那么必须确立“就业地落户”原则，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。建制镇及小城市的落户限制一旦放开，将为农民工就地市民化提供极为有利的条件，可缓解除大中城市的人口压力；中等城市落户限制有序放开，将吸纳更多劳动力流入，支持城市规模扩大及发展；大城市落户条件适当放松，则可以吸引更多优秀人才以优化人口结构。当前，大城市落户条件完全放开不具备现实条件，但地方政府却可以出台新政提高外来务工人员的公共服务供给水平，逐渐实现基本公共服务均等化。■……
