财政不只是一个经济手段

　　这次三中全会对财政的重视是无与伦比，史无前例的。这次《决定》第五个问题的头一句话就点明了财政的重要性：财政是国家治理的基础和重要支柱。作为国家治理的基础，其重要性是不言而喻的。这个重要性是从对财政的认识突破了过去形成的经济学角度来确立的。长期以来，对财政主要是定位在经济领域，主要当作政府宏观调控的杠杆和手段，这次定位已经超出这个局限，而是定位在经济、社会、政治多层面构成的一个立体坐标系中。《决定》明确指出：科学财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这实际上是对新的历史条件下财政职能作用的一个精炼概括。财政的经济作用是优化资源配置，维护市场的统一；财政的社会作用是促进社会公平正义；财政的政治作用是保障国家的长治久安。可见，财政的作用不是单方面的，而是多方面、综合性的。

　　作为发展中国家来讲，很重要的就是效率与公平怎么有机结合和融合的问题。学术界在这个问题上长期很纠结，到底是公平优先还是效率优先，过去说效率优先，现在说贫富差距这么大应该公平优先。我觉得这是效率和公平有机融合的问题，偏向哪一头都会出现问题。《决定》对财政的定位已经有全新的认识，这意味着财政以后不仅仅是作为政府宏观调控的杠杆来对待。财政作为政府的经济杠杆可以用，但是过度地工具化，那对国家治理意味着潜在的风险。

　　财政不能被过度工具化

　　财政之所以被过度工具化，其理论的渊源实际上在凯恩斯，凯恩斯以后财政就变成了政府的手段。而且，在西方国家财政不仅仅是经济方面的手段，也成为搞福利的手段，一种选举工具，成为满足政治家需要的政治手段，所以赤字和债务就不断扩大，最后变成危机。在西方国家的选举政治支配下，财政的工具化趋势很难逆转，只能是通过财政危机才能收敛一点。欧盟定的财政纪律之所以难以执行，这是重要的原因。财政作为国家治理的基础不能被过度工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用财政手段。否则，国家治理的基础就会松动，甚至崩溃。

　　那么怎么保证这个基础的稳固呢？法治化。《决定》里特别强调要完善立法，这可能吸取了房产税试点时受到合法性质疑的教训，更重要的是，作为国家治理的基础，的确是必须“法”字当头。财政是政治的一部分，也是政权的一部分。征税权是国家很重要的事情。从世界历史看，宪法的产生就与此相关。过去提税收法定主义，现在提预算法定主义，这就是财政法治化，也是现代财政制度的基本特征。这在我国还是弱项。税收既然是法定原则，这在《决定》中也明确提出了，那我们现在有多少税种是真正的法律呢？18个税种只有3个法律，其他都是条例。这方面需要大力推进。有人大代表已经提出议案，建议人大把税权收回去，不要给国务院过多授权。不难看出，财政法治化不只是颁布一些法律条文，而是涉及到国务院和人大的关系问题，涉及到权力的配置问题，十分复杂。真正实行法定主义，人大和政府关系的改革就是政治体制改革的内容。

　　预算既可以是政府分钱的工具，也可以成为约束政府的制度。在国外，预算没有被通过政府就会关门，甚至解散。而我国的预算主要是政府分钱的工具，各个部门讨价还价的平台。这两者有质的区别。把预算变成约束政府的一种制度，这也是政治体制改革的内容之一。由此不难理解，为什么说财政是国家治理的基础，它是综合性的，涉及到多个层面，涉及到权力分割。

　　财政制度怎么改

　　从上述意义上讲，这一次对财政的认识应该说很到位。《决定》每一句话都非常重要，牵一发而动全身。“明确事权”，这涉及到中央与地方的关系，从而影响中央与地方之间财政关系。“改革税制”，这涉及到政府和老百姓的关系，政府和市场的关系。“稳定税负”，这涉及到社会的期望。过去财政收入的增长远远超出经济的增长，老百姓担忧甚至有骂声。最近一年尤其是经济增长下滑以后，财政收入的增长又低于经济的增长。在这种情况下，如果任其这么下去，意味着宏观税负会下来，今年的赤字已经跳跃性增长，明年的赤字若是又跳跃性增长，那肯定不行。在这种情况下，基于现实条件，我认为稳定税负是非常正确的。但问题又来了，稳定税负，那结构性减税是不是要停下来？其实不矛盾，恰恰相反，结构性减税是保证现有条件下的税负稳定，防止财政收入增长进一步下滑的重要措施。所以结构性减税和稳定税负是不冲突的。

　　还有“透明预算”，究竟怎么透明？这其中有非常复杂的问题。透明预算涉及到很多技术性问题和基础性工作，比如说政府收支分类是否科学，还没有资产负债表，不知有多少资产和负债，怎么透明？“透明预算”提出了要求，指出了方向。还有一句话就是“提高效率”。我们在教育、科技方面的投入增长很快。但从效果来看并不是很高。科技方面的投入，就像车挂在低档上使劲踩油门，油耗增加很快，转速表也很快，但车速很慢。科技带动经济的作用很弱。这些年来重投入，轻改革。各个部门把事情干好了，是各个部门的功劳，但如果有问题，就是投入不够，财政给的钱不够。国家怎么样真正形成一盘棋，对提高效率非常重要。

　　还有一句“建立现代财政制度”，怎么建立？就是法治、透明、高效。这里涉及到另外一个问题，即中央与地方的两个积极性。为什么提中央与地方两个积极性而不提五级政府五个积极性？从国家治理的角度来分析，我们实行的是两级治理架构：国家（中央）治理、地方治理，这与五级政府不是一个概念，不能划等号。过去老是从五级而不是从两级的角度来考虑财政体制，是混淆了国家治理级次与政府级次。我国的立法体制就是两级，而不是五级的概念。司法体制也很快要变成两级。这意味着，财政体制也将是两级架构：国家财政体制、地方财政体制。地方可以根据地方的情况实行不同的治理体制、不同的财政体制，甚至包括不同的财政改革。我认为，应该一方面扩大地方的权力，加快简政放权；另外一方面也要强化地方的责任约束。中国这么大，中央都直接管到县乡，那根本管不好。国家治理实行两级分权，这就是主线。至于地方治理，则属于另一个层次的问题。两个层次的问题不能混淆起来，眉毛胡子一把抓。■

　　（作者系财政部财政科学研究所副所长）