编者按

　　一年一度的全国两会上，政府预决算报告是重中之重。我们认为，提交本届两会的报告既在预算编制原则上提出诸多重大改变，又就外界关注的地方政府性债务，税收优惠政策等问题明确了政策方向。

　　这一报告还继续按照全口径预算编制。2013年，全国全口径决算的四类主要政府收入突破了20万亿，达到21.8万亿，占国内生产总值的38%。2014年将达到22.6万亿。如何统筹管理各类政府收入，建立完善的编制制度，是构建现代国家治理体系和治理能力的关键一步。

　　尤其需要关注的是围绕地方政府性债务的多项制度安排，以及这背后仍然未定的审议监督权。此外，更细致的预决算内容将会被公开，预算控制和平衡的方式也会更有利于税收征缴的平稳。

　　清理规范财税优惠政策可能值得特别注意，地方政府将不再容易制造税收优惠进行招商引资。税收管理制度改革重点是在营业税、个人所得税、消费税、房产税等，这都是近年来财税专家们讨论的热点话题。

　　更深层次的改革还要等待。如中央和地方的事权和支出责任的调整划分，相关方案也可能在2014年内征集意见，值得高度关注。

　　本报记者杨志锦周潇宋江云北京报道

　　十八届三中全会之后首份预算报告显示：中国政府预算管理体系将在2014年启动多项重大调整。

　　今年是编制全口径国家账本的第二年。2013年，社会保险基金预算首度在全国两会现身。今年3月5日，财政部提交给全国人大审议的预算报告延续了这一预算体系，涵盖公共财政预算、政府性基金收入预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的四大预算体系。

　　与往不同的，此次预算报告提出，将加强对政府性基金收入、国有资本经营预算收入调入公共财政预算的统筹力度。

　　同时，财政部将推动实行“中期财政规划管理”。预算管理方面，预算控制和平衡方式将发生改变，审核预算的重点由收支平衡转向支出预算约束上。

　　统筹国家账户力度加码

　　2013年，社会保险基金首度现身全国两会，由此进入全口径国家账本时代。地方省市政府也在开始编制国有资本经营预算和社会保险资本运算。

　　据21世纪经济报道记者统计，2014年全国两会召开前的地方两会上，已有17个省（市、区）进入全口径预算时代，10省（市、区）未实现全口径预算，4省（市、区）的数据尚未在网上公布。

　　其中，北京、上海、重庆、甘肃、云南、广东、浙江7省（市）实现了全省（市）的全口径预算；河北、山东、江苏、湖北、广西、安徽、河南、青海、海南、宁夏10省（区）实现了省（区）本级全口径预算；天津、陕西、辽宁、黑龙江、山西、西藏、四川、贵州、福建、江西未实现全口径预算；吉林、内蒙古、新疆、湖南的数据尚未在网上公布。

　　此外，北京、上海、天津、河北、山东、江苏、甘肃、广东、江西、浙江、青海、海南12省（市、区）今年首次将社会保险基金预算提交地方人代会审议；加上2013年8个已经提交人代会审议的省份，全国已有20个省（市、区）已将社会保险基金预算提交人代会审议。

　　2013年的中央预算报告显示，在2012年调入公共财政预算用于社保等民生支出的56.31亿中，其中50亿来自中央国有资本预算，6.31亿来自地方国有资本预算。

　　今年的预算报告显示，2013年中央国有资本调入公共财政预算用于社保等民生支出的支出为65亿元，增长30%；2014年的预算数据为184亿，增长183.1%。地方预算报告尚无同类数据。

　　目前，尚无政府性基金调入公共财政预算的先例。今年的预算报告提到2014年将进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度，并建立政府性基金调入公共财政预算的机制。

　　国资经营收入和政府性基金收入调入公共财政预算，将有望解决这两项重要收入在政府投融资体系内部循环，未能及时补充公共民生等支出的问题。由此，四大预算体系相互打通，互相补充。

　　财政管理体系变革

　　预算报告也提到，财政部将推动实行“中期财政规划管理”，即根据国家发展规划和宏观调控需要，编制三年财政规划，通过对规划期内重大改革、政策、项目进行研究，再拟定政策目标、运行机制和评级办法。由这一中期规划约束目前按年度编制的预算。

　　“政府的行为具有短期性，少有中长期考量，因此需要推动中期财政规划管理。”财政部驻河北监察办的研究员对21世纪经济报道记者表示，“此前有地方试点过三年滚动预算，但是效果不好，因为编制与当地发展脱节，三年财政规划避免这一缺陷，与地方国民经济发展规划相衔接。”

　　编制中期财政规划（三年财政预算）在地方早有试点，包括河北省、河南焦作市、安徽芜湖县。有业内人士评价，地方试编质量仍待提升，主要原因有：地方来自中央的转移支付资金较多，事先难以预测；没有专门的人员来做这项工作，多是兼职；另外，处于试编环节，不具有强制性。

　　据本报记者采访了解，地方一些省份曾将编制三年滚动预算，列入年度工作重点，但在地方落实得少。对于三年滚动预算，财政系统并不陌生，但并没有实际操作。

　　十八届三中全会决定中，将编制三年滚动预算列入改革事项。今年预算报告又花重要篇幅介绍，改革有望逐步推进，可能先从财政部编制中央预算开始。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，编制三年预算有难度。如收入预测这项工作如何落实；另外，编制长期规划，还需要多部门合作，这也是一大考验。

　　不过，编制三年预算在国际上有相对成熟的经验，包括世界银行、IMF等国际机构，也极力推广该项工作。

　　杨志勇指出，预算中很多项目是跨年度的，编制三年预算，纳入中长期视野，追求三年预算平衡，不再仅仅是年度预算平衡，这能减少“年末突击花钱”等问题。

　　地方编制三年预算，并未经地方人大审批。据业内人士介绍，未来试编三年预算，根据编制运作情况，逐步推进改革的具体路径，有较多选择。如，可以只是编制预测性的预算，不需经人大审批，也无需强制执行；或者需人大审批，但不用强制执行；或者需人大审批，并要强制执行。

　　预算控制和平衡方式改变

　　预算报告显示，预算控制和平衡方式将发生改变，即在十八届三中全会决定中已经提到的建立跨年度预算平衡，审核预算的重点由收支平衡转向支出预算约束上。

　　根据我国《预算法》的相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。以收支平衡为核心的审批容易带来预算执行的“顺周期”问题：经济下行时，财税部门为了完成税收任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；经济过热时，财政部门该收不收，造成经济“热上加热”。

　　“这既不利于依法治税，也会影响政府"逆周期"调控政策效果。”财政部长楼继伟在其《建立现代财政制度》的文章中如是评价。

　　因此，预算报告提出预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策扩展，硬化支出预算约束。预算执行中原则上不出台新的增长政策。收入预算从收入性转向预期性，促进税收依法征管。这将有利于税收征管和财政政策的稳定性。

　　“经过国外和国内多年的预算实践，平衡预算比较稳妥，所以即使跨年度的预算也要实现平衡。”中央财经大学财政学院教授温来成说。

　　预算报告提出建立跨年度预算平衡机制。

　　具体而言，中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债限额内发债平衡。