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中国养老服务政策的历史演进

发稿时间:2023-11-30 14:28:26   来源:《中州学刊》   作者:杜鹏、武玉

  20世纪80年代以来,伴随人口年龄结构的转型以及人口预期寿命的延长,应对老龄社会的挑战已成为政府和全社会高度关心的问题。在这一时期,我国的养老服务政策从探索起步到体系形成再到优化升级大致经过了40年的历程。以往的研究根据人口老龄化的发展程度、老龄事业的目标定位、不同时期的研究重点,通常将养老服务政策的发展划分为三阶段或四阶段。本文将根据政府对不同养老功能主体及其责任的界定,把我国养老服务政策的历史演进划分为五个阶段。

一、探索起步阶段(1982—1999年)

  在这一阶段,国家成立老龄工作机构,开始探索家庭与社会相结合的养老新思路,对老龄化社会的认知逐渐成为主流。受联合国第一次老龄问题世界大会的影响,20世纪80年代初,中国政府意识到老龄问题不仅是发达国家才有的特殊现象,也会给发展中国家带来前所未有的挑战。同时,伴随计划生育政策的实施以及人口平均预期寿命的延长,我国社会的主要矛盾已经从人口数量的激增转向人口年龄结构的老龄化。1999年,我国60岁及以上老年人口比例已经接近10%,“未富先老”的基本国情使得国家应对老龄化社会各种挑战的基础格外薄弱,养老问题逐步受到国家的重视。

  1982年,国务院批准成立中国老龄问题全国委员会;其后,各地方政府纷纷响应,均设立了相应的老龄工作机构,主要负责研究和制定老龄问题战略规划。1983年,中国老龄问题全国委员会《关于我国老龄工作中几个问题的请示》经国务院批准实施,其中明确提出保障老年人的各种权利、社会福利和参与社会发展,促进其老有所养、老有所为。1989年,我国首次在《政府工作报告》中指出,人口老龄化越来越成为我国社会的重要问题,各地区、各部门都应关心老年工作。

  进入20世纪90年代,我国开始启动人口老龄化战略性政策准备与立法工作。1993年,民政部联合多部委发布的《关于加快发展社区服务业的意见》要求专门对为老年人提供的社区服务项目在创办初期给予税收优惠。这是养老服务供给主体从家庭走向社会的萌芽。1994年,民政部联合十部委发布了《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》,首次提出要坚持家庭养老与社会养老相结合,扩大社会化服务范围,建立适合国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系。在立法方面,1996年,国家出台首部《中华人民共和国老年人权益保障法》,明确了老年人的养老问题主要应回归家庭,同时鼓励社会或个人兴办养老机构、老年康复中心等设施,进一步在法律上明确家庭养老与社会养老要同步发展的思路。1999年,政府为更好地推动养老工作的开展,正式成立全国老龄工作委员会,统筹规划国家养老战略。

 二、初步形成阶段(2000—2005年)

  在这一阶段,我国养老服务体系初具雏形,社会化的养老服务理念逐渐兴起。2000年年底,我国正式进入老龄化社会。学界普遍认为,此时仅仅依靠传统的家庭养老方式已经很难满足日渐增长的养老服务需求。2000年,《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》颁布,这份纲领性文件描绘了今后一个时期我国应建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制,并强调社区服务的重要性。同年,《关于加快实现社会福利社会化的意见》首次出现养老服务“社会化”的说法。

  在这一时期,政府开始把老龄问题纳入五年规划。2001年,《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》提出,要继续支持家庭养老,鼓励个人为养老做准备,坚持政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路,同时强调增加对养老机构的投入。2005年,民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》,并出台《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》,指出要继续发展以老年人为主要优抚对象的补缺型社会福利事业,重点为有迫切养老需求的对象提供托底服务。在这一阶段,虽然国家首次提出构建家庭、社区和社会相结合的养老服务体系,但不难发现家庭仍然是养老服务中最普遍、最传统的载体,占据绝对的基础性地位,而社区和机构养老还只是作为家庭养老的补充和辅助形式存在,发挥着福利性的兜底作用。

三、三足鼎立阶段(2006—2010年)

  在这一阶段,居家、社区、机构三足鼎立的社会养老服务模式形成,国家开始在养老服务供给领域探索多元主体的责任划分。伴随老龄化程度的逐步加深,家庭养老功能不断弱化,家庭作为养老服务供给的主体性地位逐渐削弱,政府开始筹措增加养老服务供给,推动市场的放开,让更多的社会主体参与进来。2006年,《关于加快发展养老服务业的意见》明确提出要遵循政府扶持、市场推动的原则发展养老服务业,建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。这是政策首次明确阐释养老服务的完整内涵,标志着养老服务性质从满足生存的救助型向全方位福利型转变。2008年,《关于全面推进居家养老服务工作的意见》出台,这是首次以“居家养老”为题的政策性文件,它避免了以往家庭、社区、机构三者之间层次不清的弊端,同时强调了“在地老化”的原则,鼓励将家庭作为老年人照料的主要场所。该文件还指出,居家养老服务是政府和社会机构依托社区为居家老年人提供的生活照料、医护康复等服务,是对传统家庭养老理念的补充与更新。

  2006年,国务院全国老龄工作办公室发布《中国老龄事业发展“十一五”规划》,提出应多渠道筹措老年社会保障基金,积极引导民营资本和国外资金投入老龄事业,建立广泛覆盖、持续发展,与经济社会相适应的老年社会保障体系,为实现“六个老有”创造有利的社会条件。可见,在这一时期,家庭的养老责任有所淡化,“家庭”的说法变成“居家”,社区、机构等专业化、社会化的养老服务主体逐渐得到重视,三者之间的关系趋向均衡,多元化的养老服务投入机制正在形成。

四、快速发展阶段(2011—2015年)

  在这一阶段,养老服务政策处在设计、规划、试验和实施的黄金时期,各项政策都指向了机构养老应在家庭养老功能不断弱化、老龄化程度不断加深的现实国情中发挥中流砥柱的作用。2011年,国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。同年,《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》出台,明确提出要大力发展以养老服务、社区照料和病患陪护等为重点的家庭服务业。这是我国第一个国家级养老服务体系建设的专项规划,明确阐释了社会养老服务体系的概念、定位、指导思想和保障措施。2013年,国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》,也明确指出要在2020年建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标,与我国全面建成小康社会总体目标相呼应。

  在这一时期,无论是2012年重新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》,还是民政部的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》、国土资源部的《养老服务设施用地指导意见》等文件,都在大力呼吁社会力量、民间资本进入养老服务领域,努力将服务老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的“朝阳”产业。也正是在这一阶段,各类养老机构飞速发展,繁荣背后的养老乱象也频频发生。为此,政府相继出台了多项管理规范,如2013年的《养老机构管理办法》《养老机构设立许可办法》《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》和2014年的《养老机构医务室基本标准》《养老机构护理站基本标准》等。国家开始考虑整顿养老服务市场,增强政府的监督管理职责,提升养老服务的质量。

五、优化升级阶段(2016年至今)

  在这一阶段,养老服务政策由“兜底型”向“普惠型”转变,政策导向已经从供给方式的创新转向服务质量的提升。随着“大健康”理念的全面融入及信息化、智能化、适老化技术的加持,养老服务向着强信用、高质量、精管理的目标迈进。伴随积极应对人口老龄化上升为国家战略,中国特色养老服务体系的顶层设计逐渐成熟。本阶段的政策走向主要表现在以下五个方面。

  第一,居家养老服务向纵深方向发展。2021年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出家庭养老床位建设和居家养老上门服务,同时开展居家和社区基本养老服务提升行动。从2016年11月至今,国家已经连续5年在203个地区进行居家和社区养老服务改革试点、绩效评估和示范推广工作。

  第二,持续推进养老服务业的放管服改革。从2016年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》,到2017年《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》、2019年《关于推进养老服务发展的意见》,再到2020年《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》,这些政策的出台为养老服务业破除发展障碍、优化供给结构、释放消费潜力营造了公平良好的运行环境。

  第三,国家养老服务标准体系逐步形成。2017年,国家质检总局、国家标准委发布《养老机构服务质量基本规范》。2018年,国家标准《养老机构等级划分与评定》(GB/T37276—2018)发布;同年,《居家老年人康复服务规范》《老年人助浴服务规范》面向社会公开征求意见。2021年,民政部发布《养老机构生活照料服务规范》。2022年,《养老机构服务安全基本规范》正式实施,这是我国养老服务业的第一个强制性国家标准;同年12月,《老年人能力评估规范》国家标准正式发布,意味着老年人能力评估领域的标准层级由行标上升为国标,为全国养老服务行业提供了更加权威、统一的评估工具。

  第四,开启医养康养融合发展的新时代。2015年,《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》首次提出医养结合的概念。2019年,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次提出建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,在养老服务的制度设计、过程运行、后期评估方面注入全生命周期综合预防的前瞻性思想,将医养康养内化于整个养老体系中。2022年,《关于加强新时代老龄工作的意见》再次强调构建医养康养相结合的健康支撑体系,探索符合我国国情的长期护理保险制度。政策的发展使医养康养模式逐渐成文成型,被社会大众认可。

  第五,智慧养老迅速占据半壁江山。2017年至今,国家已开展了三批智慧健康养老应用试点示范。2018年《“互联网+民政服务”行动计划》、2020年《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》、2021年《智慧健康养老产业发展行动计划(2021—2025年)》《智慧助老行动三年计划》等陆续出台,这些政策的实施有针对性地帮助老年人弥合数字鸿沟,使老年人更好地融入信息社会。

  (杜鹏,中国人民大学人口与发展研究中心、老年学研究所教授、博士生导师;武玉,首都经济贸易大学人口与发展研究中心助理研究员)