[摘 要] 差旅费用是党政部门、企事业单位的一项重要的经常性支出，建立健全科学合理的公务员旅费用管理办法能有效防止公务员利用出差机会挥霍公款、浪费资源、谋取私利等不正当行为，切实缩减“三公经费”，降低行政成本。有必要借鉴国（境）外经验，结合我国实际，从加强预算体系、审批制度、法律法规与监督、报销环节等方面管理入手，完善公务人员差旅费用管理。
[关键词] 差旅费用；监督机制；审批制度；道德自律
“三公经费”的高低是一个政府廉政与否的重要体现。党和国家高度重视治理“三公经费”问题。十八大报告指出要“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，同时2013年两会期间李克强总理也表示本届政府要约法三章，其中之一就讲到“公费接待、公费出国、公费购车只减不增”。据相关资料显示，2011年中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的“三公经费”支出合计93.64亿元，其中，出国（境）经费高达19.77亿元[1]。由此看出，近阶段“三公经费”支出虽有所控制，但数额之大，仍触目惊心。规范和完善差旅费用管理办法，有效遏制政府官员利用出差机会谋求个人私利的腐败行为，才能减少“三公经费”中被个人占用的违规违法成分，进而降低“三公经费”开支。本文在已有研究的基础上，探索国（境）外公务员差旅费管理相关做法与经验，旨在为我国如何管理公务员差旅费用提供有益借鉴。
一、国（境）外差旅费的主要管理办法
（一）透明的差旅费用预算体系
1.香港的差旅费用预算
香港财政预算的公开、透明、详细和严格程度，有效遏制了公务人员对差旅费用的滥用。在香港，政府为保证预算案的高度透明性，各部门的财政预算完全毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质询，一个部门在网上公开的财政预算情况、支出情况多达数百页，甚至细化到“一张公务用纸”、“一张桌椅的维修”等费用情况。此外还对预算案的文字进行了简单化处理，并配以漫画插图以保证广大民众的知情权。香港政府预算在制定过程中，通过阶段性的向社会、民众咨询，获得反馈意见后对草案进行修改，以达到预算案符合社会公众利益最大化的准则。议会在审核政府预算案的同时，拥有否定权。预算案通过后，交由审计署负责审计，审计署每年两次向社会通报审计成果，并判定合理与否。香港政府对差旅费的预算也是如此，机制严格且具有高度的透明性。因此，即便是特首，也不可能随意出访，滥用公款。
2.美国的差旅费用预算
美国有一套严格的财政预算体系，通过强化预算来加强对差旅费用的管理。美国的政府预算由总统管辖的行政管理与预算办公室和财政部承担，部门间的平等非隶属关系保证了预算案制定过程的相对独立性。美国的预算制定时间长达21个月，期间必须要通过议会的层层审核论证，确保这一过程公平公正，达到公共利益最大化。尤其在差旅费标准方面，美国政府有着严格的规定。公务人员出差时，酒店费用超过费用标准就不能入住。在2012年博鳌论坛召开之时，美国驻华大使骆家辉“住不起会场套房”的事件就是典型的例证。
（二）严格的审批制度
香港对公务员出差公干费用的管理和审批非常严格。香港公务员出发当天在香港的饮食等费用一律不计算在出差公干费用之内，有关申请必须逐级审批，部门首长的津贴申请以及任何人的超额支出，都必须经公务员事务局局长审批。香港公务员总工会主席钟国星指出，香港公务员要申请离港公干，必须经过部门首长审批，原则是确保开支恰当和符合审慎运用公帑，花最少的钱，办最多的事。在机票的购买方面，香港政府更是有着严格的规定。机票一般由政府统一订购，港府依照《物料供应及采购规例》为公务员购买公干旅程机票。部门处理价值不超过两万元的机票须取得最少两个报价，超过两万元则须取得最少五个报价。在一般情形下，部门必须选购最有成本效益及最能配合行程需要的机票。对于机位等级，港府同样有严格规定。其中，首长级薪级表第三点及以下或同等薪点人员出外公干，一般只能购买经济客位机票。首长级薪级表第4点或以上薪点的公务员一般可获提供商务客位机票。其他公务员一般只会提供经济客位机票，只有在特定情况下(如飞行时间超过九小时或五日内须乘搭飞机不少于三次等)，部门首长才可将属下员工的机位提升至商务等级。出差公干的机票购买，港府可以如此抠门，可见香港公务员离港公干的消费管理之严格。
（三）健全的法律与监督制度
完善的法律法规制度和强有力的监督体系是一个政府和社会对公务员差旅费用较高管理水平的体现。健全的法律法规制度不仅有效规范和约束了公务员因公出国（境）的行为，而且为执法机关、舆论团体以及社会民众监督公务员差旅费是否正当使用提供了法律依据。
1.香港的《公务员事务规例》与廉政公署
香港有关公务员出差公干费用管理的法律是《公务员事务规例》，它规定公务员出差公干期间涉及的所有开支，包括住宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等，一律由公务员领取的膳宿津贴中自行支付。《公务员事务规例》还对香港公务员离港公干的旅费开支有着严格规定，必须确保公干的次数和参加人数均已减至最少。香港的廉政公署监督政府及其公务人员的行为，公务外出费用监督是其中的重要内容。香港前特首曾荫权为何四年外出访问发生的费用不足百万港元，有其自身的觉悟，也与廉政公署的严密监督有必然的联系。廉政公署在人事、机构、财政以及办案方面的独立性，有效地切断了行政掣肘。在制度设计与运行上，廉政公署很注重人的功能、任务和责任，并会保持运作制度透明和与民众信息沟通的透明，通过这种方式，民众能够对其机构的运行机制及各个岗位任务职责具有充分的知情权，而廉政公署也有责任保持对市民的信息公开。
2.美国的舆论、民众监督与法律保护
舆论、民众监督是规范公职人员行为的一种有效手段，可以有效遏制公职人员利用差旅费所进行的腐败行为。美国政府在媒体监督方面，以不泄漏外交、国防机密为前提，允许所有报刊报道政府、议会的内幕情况。记者被允许报道任何的事实与事件，一旦某位官员被报纸或其他传播媒体披露有违法违纪行为，政府就会马上对其进行调查。新闻自由方面，美国有一条法规： 除非能证明媒体存在着实际的恶意， 否则对公职人员的报道即使不准确， 也免受司法追究， 仅公开道歉而已。此外在美国，举报电话、举报信箱全都公开，对被举报人进行详尽调查，同时设立了“举报人保护法”，从法律高度保护举报人的安全。
3.日本、芬兰的民众监督
在防止公务员腐败的手段中，民众监督因其监督范围的广泛性而必不可少。如果民众能及时发现公务人员利用出外考察的机会进行旅游、吃喝等其他腐败活动，就会上报有关机关，有效减少腐败行为的滋生。在日本，公众自发设立民间监督组织。从1994年起，日本各地陆续建立了民间行政观察员制度。民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，时常向政府提意见。而且，民众可以起诉政府公务接待不公开。在芬兰，普通公民甚至拥有直接投诉最高检察长的权利，并且最高检察长有义务对公民的举报和投诉逐项答复。
（四）严格的惩戒措施
对利用考察机会出外旅游、吃喝的公职人员进行严格的惩处，无疑会减少此类行为的发生。国外一些国家对于官员的贪污受贿行为（包括利用出差机会谋取私利的行为）有一系列严格的惩戒措施，例如在法国，依据情节的严重性，贪污受贿将受到的惩处类型有降职、降薪、罚款、开除公职、减少退休金等；在瑞士，贪污受贿会受到降职、降薪、罚款甚至开除公职的处罚；在美国，贪污受贿的处罚类型有降职降薪、减少或停止退休金、强制退休和开除公职、判处徒刑。另外，将公务员的腐败行为与其自身福利挂钩同样是一种控制腐败现象的有效手段。新加坡就有这样的做法，新加坡公务人员的养老金很高，但是一旦发现其有腐败行为（比方说借出差机会谋求个人利益等），养老金就会被全部或部分取消，新加坡利用这样的手段很好地约束了公务人员的行为。工业发达国家利用严格的惩戒措施有效地解决了公务人员滥用差旅费的腐败问题。
（五）完善的公务员道德自律性建设
重视道德建设，加强公务人员的自律性也是国（境）外加强差旅费及其他费用管理的重要内容。香港成立了专门的“品行纪律事务部”对公务员的诚信进行管理，并将诚信的信息采集、教育引导、考核评比、失信惩戒等都纳入其职责。香港公务员的诚实守信、清正廉洁能够蔚然成风就得益于这样一套严密的组织体系和管理体系。英国建立了一套体系较为完整的公务员行为准则，将公德文化和公务员职业道德教育结合起来，建立了对行政权力的制约和监督机制，制定了反腐败法。美国也是一个非常重视公务员职业道德建设的国家，它建立了一套较为完备的公务员职业道德建设的体系和强有力的监督机制，制定公务员道德法律法规、开展公务员道德培训、建立公务员道德监督机构。除此之外，美国的一些由私人发起的非盈利民间组织机构也发挥了较大的对政府公务员道德进行社会监督的作用，如设在芝加哥的“改进政府工作协会”就是其中最有代表性的机构。
二、对我国的启示
在我国，由于公务员差旅费用管理办法不健全，国家部分公务人员自身素质不高等原因，使得公务人员趁外出考察、学习之机，利用职务之便滥用公权，挥霍公款，浪费公共资源，谋取个人利益的情况屡禁不止。因此，加强和完善我国公务员差旅费用管理办法，显得尤为重要。基于此，我们在深入分析国（境）外公务人员差旅费用管理的有效办法的基础上，总结出以下几点启示：
（一）深刻认识加强差旅费管理的重要性和必要性
我国差旅费管理失范的问题长期存在，非常严重。据1999年的一项资料显示，在当年国家财政支出中，仅干部公款出国（境）一项消耗的财政费用就达3000亿元。时至今日，差旅费管理失控的问题仍然没有得到很好的改善，根据2011年7月29日公布的88个的中央部门“三公经费”情况，有30个中央部门2011年出国（境）费预算超过千万，体育总局的预算更是过亿，达16568.01万元。公务员的差旅费用是“三公消费”的重要内容。公务员差旅费的管理问题不是孤立的经济问题，而是一个与政治安定、社会和谐等紧密相连的重大政治问题。国（境）外对此管理之所以如此严格，就在于他们懂得这一问题的严重性和危害性。对此我们也必须看到：首先，它极大推高了行政成本。资料显示，我国行政成本占财政支出总额的比重远远高出工业发达国家，美国最高时为9.9%，日本一般在2.38%左右，都没有超过10%，而我国一般年份达百分之十几，最高时曾达到37%。[2]其次，它严重地丧失民心。一些公务人员利用出差机会中饱私囊，从而加剧了社会分配不公和交通拥挤等，人民群众对此极为不满。最后，它影响党政干部形象。成批的中国官员衣冠楚楚，大腹便便，无所事事，悠哉悠哉，无论迈步在国（境）外城市的大街上，还是出入于国内的风景点内，都早已为国（境）内外民众所诟病。所以，这个问题如不得到有效的解决，势必影响社会和谐，甚至影响到共产党执政地位的巩固。
（二）保证公务员外出考察计划和经费预算的科学与透明
现代社会的开放性决定了一个国家、地方、单位派人出外学习、考察是必不可少的。但外出考察或学习是否有意义、有必要，经费预算是否合理、科学，需要一个规范、透明的衡量办法。最重要的是预算要科学和透明。预算要从下至上，详细列明单位、系统（部门）差旅费的明细项目，层层都要举办听证会，并邀请有关专家、群众代表等对其进行审查，进一步论证其合理性与科学性。为保证透明度，要借鉴香港的做法，考察计划和经费预算经专家论证后需通过单位网站、宣传栏等方式向社会公众公布，自觉接受公众监督。同时，预算要提前。我国的政府预算在每年3月的“两会”期间才通过，实际经济运行已经一个季度。严格地说，没有列入预算的使用资金是违法的。不排除许多问题就出在这个时期。因此，我国有必要考虑将“两会”提前。另外，还需建立完善的评估体系，每位外出考察或学习的人员，每次回单位后都要有一份完整的汇报材料；单位每年的年终总结，对本年度外出考察或学习计划的成本与效益要进行评估，并用于指导下一年的外出考察或学习。
（三）建立严格的出差审批和报销制度
严格的费用管理和审批制度是香港差旅费管理的成功经验之一，因此可借鉴香港的做法，首先把好出差关，严格控制出差人次和时间。充分利用当今社会交通和通讯的便利性，减少不必要的出差次数和时间，提高办事效率，严禁私事公办。在这方面，要进一步严格出差审批制度，制定专门人员把控出差审批环节，对于各种会议通知、邀请函等进行严格审查，首先要看其是否有参加的必要，其次要看其是否在年度计划之内以及费用预算有没有超标。对于以盈利为目的的会议，决不批准参加。
其次把好报销关，坚决抵制虚假开支事项，这是防止腐败行为的一种有效手段。一是完善以内部控制为核心的差旅费报销制度。完善的报销制度是制约公务员行为的一种有效方式。规定差旅费报销期限，逾期不与报销；规定必须使用正规发票，对于虚假发票要从严从重处理。二是注重选拔、任用责任心强的财会人员。财会人员对差旅费认真审批是把好报销关的重要环节，财务人员自身素质直接影响出差人员的行为。要建立一定的奖惩制度使财会人员严格把关、认真核查，决不让徇私利己者有空子可钻。三是加强单位与出差人员入住酒店等的联系。通过网上查对比照发票价格等方式，达到防范出差人员中饱私囊行为的目的。
（四）构建公务员出差信息数据库
国（境）外许多国家或地区不仅非常重视通过多种途径加强对公务人员的监督，而且努力为社会公众提供尽可能多的信息以便于公众监督，例如香港会在网上公开政府预算，美国会向民众公开投诉电话和投诉信箱等。公务员出差信息数据库的构建，就为社会公众和有关部门更好地发挥监督作用提供了一个有效渠道。公务员出差信息数据库应包含以下可公开信息：公务员所在单位、职务以及以往出外考察或学习的地点、日期、考察形式、差旅费标准等。借鉴税务机关的纳税申报系统的做法，在车站、民航、宾馆、海关、边检等部门建立信息上报系统终端，共享公职人员信息库。相关部门在对公务人员进行登记、检查时，如发现实际信息与数据库信息不符，就应该立即上报有关部门处理；社会公众在发现可疑情况时，如某些个人频繁出入同一国（境）或某些风景点，同一单位数人、数十人组团进入某风景点却没有相关上级部门的批准等，就应该自觉发挥监督作用，向有关部门举报。另外，除给予举报者必要的保护外，还应设立相关激励措施，如举报信息真实，就应给予举报者一定的物质和精神奖励。
（五）提高公务员违法违规成本
提高公务员违法违规成本，就是要加大对公务人员利用出差机会谋取个人利益行为的惩戒力度。现阶段，公务员利用外出考察机会大吃大喝、观光旅游等不良之风盛行，究其原因，对这些行为的惩戒力度不够是一个重要方面，因此加大对这些不良行为的惩戒力度，才能提高外出公务人员的警觉，达到杀一儆百的效果。2010年6月9日，中央纪委印发了《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，旨在明确政策界限，惩处用公款出国（境）旅游及相关违纪行为。但与国外有些国家相比，《解释》中对12种违纪行为的处罚力度仍显不够，不足以震慑那些目无法纪之人。在综合考虑涉案金额大小、社会影响轻重等方面因素的基础上，应视情节轻重，相应处以撤消党内一切职务、开除党籍、没收全部非法所得财产，甚至诉诸刑法的惩罚。此外，还可借鉴新加坡的做法，将违法违纪行为与个人福利（例如五险一金、过节补助、取暖补助、年终奖等）挂钩，一旦发现违法违纪行为，立即减少或取消当事人应当享受的福利待遇。
（六）加强对出差人员的监管力度
阳光是最好的防腐剂。美国学者乔治？艾米克曾这样说道：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持着经常监视时， 阳光就会充分地发挥它的消毒作用， 黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了”。香港、美国、日本、芬兰等国都非常注重充分发挥政府和社会各阶层对公务人员的监督作用，以达到有效控制公务人员滥用差旅费腐败行为的目的。在我国，做到对出差人员的有效监督，需要党委、政府、公众、媒体等多方面的共同努力。各级党委要将防止滥用差旅费作为纪检的重要内容。政府应进一少完善公务员差旅费管理的相关法律法规，健全相关监督机构的设置等。公众监督方面，应提高公众监督的意识和积极性，并给公众监督提供多种途径。媒体监督方面，借鉴美国做法，在不泄漏外交、国防机密的前提下，允许所有媒体报道政府官员的腐败行为，并颁发法律保护报道人员的人身安全及其他权益。此外，还应重视对旅游公司或其他中介机构的监管。一方面对于那些为了谋取高额利润而不惜伪造会议邀请函的旅游公司，应坚决取缔其营业资格和追究相关责任人的责任；另一方面，政府应完善其服务采购体系，可采取招投标等方式来选择出国（境）或出省考察、学习活动服务提供商。
（七）重视公务人员自身素质的提高
香港、英国、美国等国家或地区把公务人员自身素质的培养和提高作为廉政建设的重要组成部分，因此完善我国公务员差旅费用管理办法除了要加强制度建设，还必须辅之以道德培养。以权谋私腐败行为的产生最深层的内在原因在于公务人员自身素质不高，制度只是外在的约束条件，加强公务人员自身素质的培养，提高他们的道德品质，才能有效遏制利用职务之便谋取私利的不良现象。首先，在公务员选拔或提拔上，要德才兼备、以德为先。注重对公务员道德因素的考量，选拔或提拔道德品质高尚的人。如果没有良好的品德做保证，即使个人才能多么出众，也决不选拔任用。其次，在公务员监督或惩处上，要严肃法纪、毫不姑息。对于那些道德品质低下甚至败坏的公务人员，必须加大惩罚惩戒力度，才能达到杀鸡儆猴、以儆效尤的效果。再次，在公务员道德自律的形成上，要制度先行、有奖有惩。对于道德高尚的行为要给予奖励，对于道德败坏的行为必须给予处罚，使得公务人员“不因善小而不为，不因恶小而为之”。最后，在公务员道德素质培养上，要重视教育、树立典范。发挥各级党校、行政学院在干部道德教育方面的作用，完善课程设置，课堂教育与现场教学结合。充分发挥道德模范的榜样与带动作用，每年举行民众评选的公务员系统“感动全国十大道德模范”，对获奖者给予奖励，加大对其宣传力度。
参考文献
[1]中央政府门户网站.[N/OL]http：//www.gov.cn/jrzg/2012-06/27/content_2170912.htm.
[2]唐敏.我国行政成本高出世界平均水平25% 五大原因造成[N/OL].新华网，2008-4-29. http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-04/29/content_8071274.htm.
