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德国城镇化建设的经验

发稿时间:2013-06-03 00:00:00   来源:《行政管理改革》2013年第4期   作者:王鹏

  [摘要] 德国是世界上城镇化发展比较快、城镇化率比较高的国家之一,其在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验,深刻地影响了欧洲其他国家,对我国城镇化建设也具有一定的学习和借鉴意义。

  [关键词]城镇化;德国经验

  城市是人类文明的结晶,城镇化是现代化的重要内容。党的十八大报告提出“城镇化质量明显提高”的工作目标,以及“以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点,着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”等新任务,对积极稳妥推进城镇化建设提出了新的更高要求。以此为起点,我国城镇化建设将进入一个新的发展时期。德国是世界上城镇化发展比较快、城镇化率比较高的国家之一,其在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验,深刻地影响了欧洲其他国家,对我国城镇化建设也有一定的学习和借鉴意义。

  德国城镇化建设的经验

  1.注重区域协调发展

  主要体现在德国城市的均衡发展观及其政策措施。德国联邦宪法第106条规定,德国应追求区域的平衡发展和共同富裕。因此在城乡建设和区域规划的政策上,有两项最高宗旨:一是在全境内形成平等的生活环境,减小各地区的差异;二是追求可持续发展,使后代有生存和发展的机会。东德并入西德以后,德国为了全区域生活水准的平等,设立了团结税,每年有5000亿欧元对原东德地区投资,修建高速公路等大量基础设施,缩小东西部的差距。

  2.注重大中城市和小城镇均衡发展

  德国在城市化的过程中,始终注重大中城市和小城镇均衡发展,形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。一方面,德国的城市分布避免过度发展城市区域中的某一单一支配性中心城市,因而形成了“多中心”格局。[1]德国有11个大都市圈,包括莱茵-鲁尔区、柏林-勃兰登堡、法兰克福区、莱茵-美茵区、斯图加特区、慕尼黑区、大汉堡区等。这11个大都市圈分布在德国各地,聚集着德国70%的人口,并解决了国内70%的就业。另一方面,德国城市化建设遵循“小的即是美的”原则,其产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主,这些城镇数量多且分布均匀,虽然规模不大但基础设施完善,功能明确,经济发达。统计数据显示,截至2010年底,德国共有大中小城市2065座,其中,82个10万人口以上的行政区生活着2530万人,占德国总人口的30%;其余人口则多数分布在2000-10000人的小型城镇里。全国除排在第1位的柏林有340万居民外,排在第2位的汉堡只有170万人口,第3位的慕尼黑只有120万人口,没有其它超大规模的城市。

  3.注重规划先行

  规划具有法定性、长期性、固定性、稳定性。德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用,其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理,而且对于交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则,避免重复建设,并留有充分的发展余地,对今后需要重建、扩建的项目也纳入规划的考虑之中。[2]德国城市规划的另一个特点是,其制订过程逐渐由政府主导转向市民参与,表现在“地方政府+专家+公众参与”的“三结合”上。[3]在市级的城市规划特别是控制性详细规划的制定过程中,都有市民的广泛参与。在编制控制性详细规划中,市政府要向市民公示,广泛听取市民意见,对市民提出的意见和建议,市政府或者规划局必须给出书面的答复,要向市民逐条解释说明。因此,市民对自己的城市特别是居住地附近的规划要求非常了解,有利于形成共建共管的良好氛围。

  4.注重特色产业支撑

  城市能否稳定持续发展,关键在于产业支撑。但产业不能凭空发展,而是遵照市场经济规律,在市场引导下逐步发展起来的。德国城市虽然规模大小不一,但各个城市都有自己的特色、定位和侧重点,呈现出主导产业突出的鲜明特点。比如,柏林是文化、工业中心,法兰克福是金融中心,汉堡是贸易中心,斯图加特是汽车城,海德堡是科研城、文化城和旅游城。城市特色产业和文化可以增强居民的自豪感、凝聚力和城市环境的舒适度,有利于提升城市的形象,增强城市的竞争力。[4]

  5.注重保护文化遗产

  二战后,从20世纪50年代到60年代,德国人为了重建城市,大规模摧毁了被战争破坏了的公共建筑。到了20世纪70年代,德国人认识到这是一个不可挽回的失误,开始把对历史文化和古老建筑的保护、修复作为重要内容,规定具有200年以上历史的建筑必须列入保护范围,并拨出专款用于维修和保护工作,使之成为城市独特个性的重要组成部分。因此,在德国,城市既是建筑艺术的天堂,也是社会历史的缩影。

  6.注重环境保护

  德国属于温带大陆性气候,雨量充沛,光照充足,天然森林、草坪形成了基础的生态环境。同时,由于历史传统和人文素质,德国国民对生态建设、环境保护的意识较强。近年来,德国政府每四年颁布一轮生态建设计划,实行指令性管制。在小城镇建设中将环境保护作为重要因素优先考虑,坚决杜绝以牺牲环境为代价来发展经济,在其建设法典中,环境保护制约着建设的全过程,而且政府规定,任何建设项目都要保证绿地总量的平衡。因此,德国几乎所有小城镇中森林和花园总面积都占该城的三分之一以上,环境十分优美。

  7.注重人口社会融合

  人是经济社会发展的主体,发展的目的为了人。德国在城镇化建设中注重保护人的基本权利,培育城市和谐稳定的内在动力。一方面,统一而健全的社会保障体系为城镇化降低了门槛,社会上没有明显的农工、城乡差别,可以说农民享有一切城市居民的权利,如选举、教育、就业、迁徙、社会保障等方面的平等权利。另一方面,积极做好外来移民的社会融合工作。目前德国有外来移民672万, 有移民背景的人有1556万。20世纪90 年代末以来, 德国政府逐步完善了移民政策理念, 颁布实施了一系列法律文件和融入促进措施,特别是在2005 年生效的《移民法》中增加了移民参加融合课程的义务, 并要求各级政府、宗教团体、社会团体广泛参与, 为移民提供融合机会。这些政策措施促进了外来移民融入社区、融入城市、融入国家。[5]

  对我国城镇化建设的启示

  城镇化是我国保持经济持续健康发展的强大支撑,是推动经济结构升级调整的重要抓手。但是,由于历史传统、经济社会、体制机制等多方面的原因,也由于我国对城镇化建设的认识有一个逐渐深化的过程,我国城镇化建设中也出现了发展水平总体不高、发展方式粗放、空间分布和规模结构不尽合理、特色产业支撑不强等问题。借鉴德国城镇化建设的经验,我国可以从以下几个方面推进城镇化建设。

  1.坚持以人为本的发展理念。以人为本是科学发展观的核心,也是新型城镇化的实质[6]。与德国城镇化中注重人口社会融合相比,我国城镇化建设中面临城乡分割的二元人口管理体制障碍。这种依靠户籍制度,严格区分农村人口与城镇人口、区隔土地福利与城市福利的制度,不能完成农村人口的彻底转变,大量农村人口进城却不能落户定居,建设城市却不能享受城市福利,不能享受市民待遇。2011年,我国流动人口总量已接近2.3亿,占全国总人口的17%。也就是说,每6个中国人中就有1个是流动人口,我国流动人口总量相当于世界人口排名第10位的日本、排名第11位的墨西哥两国人口的总和。因此,加强对2亿多流动人口的服务管理,促进流动人口融入城镇,实现农民市民化,不断提升城镇居民生活质量,已经成为未来我国城镇化发展的重要任务。

  2.科学制定城镇发展规划。与德国注重城市发展规划相比,由于我国城市发展规划不到位,也就是俗称的“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”,特别是人口发展规划的基础性地位没有得到很好体现,基础设施和公共服务分布不均匀,大量人口涌入城市,使得城市不堪重负,人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等各种“城市病”凸显。因此,我国城镇化建设还需要更加注重发挥城市规划的作用,合理确定人口规模与用地规模,促进城市可持续发展。

  3.优化城镇布局。与德国注重区域协调发展和大、中城市与小城镇均衡发展相比,我国中央财政虽然持续加大对中西部地区和农村的转移支付力度,但东中西部区域发展不平衡、城乡发展不平衡、城市规模结构不合理的问题仍然突出,基本公共服务水平的差距也较大。比如,2011年我国城镇人口达到6.9亿人,城镇化率已经达到51.27%,形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群、657个城市和20703个建制镇。其中,常住人口超过1000万的城市有13个,超过800万的城市有30个,超过100万的城市有125个[7]。可以看出,发展大城市甚至特大城市一直是我国很多地方政府的首选目标,客观上造成我国城市群数量不足,中小城市潜力还没有得到充分发挥,小城镇数量多、规模偏小,集聚产业和人口能力有限。与此同时,全国地级及以上城市(含市辖区)生产总值占全国GDP的61%,而人口只占全国的29%;城市拥有约70%的卫生资源,而广大农村只拥有约30%的卫生资源,农村居民人均卫生费用不足城市居民的1/4;东部地区城镇化率平均达到60%,而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%;西部地区人均教育经费支出仅为东部地区的73.5%。[8]因此,我国城镇化建设还需要进一步在统筹区域发展、推进城乡共同繁荣上下功夫,需要按照国家主体功能区规划的统一部署,走出一条符合国情、大中小城市和小城镇均衡发展的城镇化道路。

  4.提高城镇综合承载能力。与德国注重产业支撑相比,我国一些地方在城镇化建设中盲目贪大求全,支柱产业不突出,城市与城市之间产业结构趋同,重复建设现象严重。比如,我国内地至少有30多个城市提出规划建设国际金融中心或区域性金融中心,而世界上的国际金融中心城市一般l0%以上的人口从事金融服务业,这个比例在上海也只有1%,至于区域性的金融中心在我国无论如何也不能同时存在二三十个。由于缺乏产业支撑,个别“新城”甚至成为“空城”、“鬼城”。因此,我国城镇化建设中要根据城市特点,立足比较优势,合理定位城镇功能,以市场为导向,以产业为依托,形成特色经济,培育支柱产业和主导产业,推进城市持久繁荣。

  5.加强人文和生态环境保护。与德国注重历史文化遗产和生态环境相比,我国仅用30年的时间就完成了西方发达国家用200年才完成的现代化进程,但也不得不面对的是,破坏历史文化名城整体格局和风貌、损毁文物建筑和历史街区的现象普遍存在,大量的文化遗产在城镇化中快速消失,“千城一面”现象日趋严重。同时,虽然我国通过旧城改造增绿、庭院拆墙透绿、中心城区添绿、新区规划建绿、城郊造林扩绿等多种形式,改善城市生态,但2011年我国城市人均拥有公园绿地面积11.18平方米,尚不足德国平均水平的四分之一。此外,我国许多城市环境污染十分严重,绿化水平比较低,生态环境压力越来越大。随着城镇化的推进和人民生活水平的提高,对城市环境和生态质量的要求也越来越高。[9]因此,我国城镇化建设中还需要进一步加大对历史遗产和生态环境的保护力度,挖掘城市文化底蕴,改善人居环境,提升城市品位,建设美丽家园。

  参考文献

  [1]叶齐茂.可持续发展的德国城镇化[J] .城乡建设,2010(2).

  [2]万博,张兴国.和谐之城:德国小城镇建设经验与启示[J] .小城镇建设,2010(11).

  [3]雷建国.德国城市管理规划经验对我省市域城镇化的启示[N] .朔州日报,2012-10-18.

  [4]王伟波,向明,范红忠.德国的城市化模式[J] .城市问题,2012(6).

  [5]陈志强,赵梓晴.德国移民问题的形成与治理[J] .上海商学院学报,2010(2).

  [6]金碚.以人为本是新型城镇化的实质[N] .人民日报,2013-1-13.

  [7]马凯.转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量走出一条中国特色城镇化道路[J] .国家行政学院学报,2012(11).

  [8]国家人口计生委课题组.再造城镇化进程中的“人口制度红利”[N] .学习时报,2011-12-19.

  [9]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J] .行政管理改革,2012(11).