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南海建章立制之争

发稿时间:2011-08-04 00:00:00   来源:《财经》杂志2011年第18期   作者:左璇

  南海争议各方朝着协商解决的方向,又迈出了艰难的一步。

  2011年7月20日,在印度尼西亚巴厘岛举行的落实《南海各方行为宣言》(下称《宣言》)高官会上,中国和东盟就落实《宣言》的指导方针案文达成一致,重申愿意使用和平协商的手段来解决南海领土争端。这是2007年以来中国同东盟首次就南海问题召开高官会。

  美国战略与国际问题研究中心(CSIS)高级研究员、美国国防部和国务院前政策顾问葛莱仪(BonnieGlaser)告诉《财经》记者,在2002年《宣言》签署后若干年里,区域内大多数国家打消了南海争端引发武装冲突的顾虑;不过近两年来南海局势再度紧张,所以才迫切需要进一步落实《宣言》的规定。

  从会后各方反应来看,指导方针至少暂时缓和了谈判桌上的气氛,冻结了日益升级的争执。

  在烟波浩渺的南海上,有些随着潮起潮落而时隐时现的小岛和岛礁。它们可能是世界上面积最小的陆地,然而根据1982年签署的《联合国海洋法公约》中“以陆划海”的原则,谁拥有这些小岛和岛礁的主权,谁就能将其方圆200海里以内海域划为专属经济区,享受勘探开发区域内自然资源的自由,铺设海底电缆和管道的自由。但这一论述却没有明确说明应如何解决南海地区专属经济区划分重叠问题,“以陆划海”的原则更激化了主权争端。

  《联合国海洋法公约》由是在南海陷入尴尬境地,而约束各方行为的《宣言》则不具有法律效力,因此上述分析人士希望借落实《宣言》之机,为南海问题寻求新的解决途径。

  本次高官会后,东盟提出尽快达成具有法律约束力的“行为准则”。中国外交部长杨洁篪回应称,在条件成熟时候,中方愿意和东盟商量制定《南海各方行为准则》。

  博弈未止

  东盟和中国至今均没有通过官方渠道发布指导方针案文的最终内容,但是,中国外交部部长杨洁篪在新闻发布会上所说的“当务之急是要推动有关的务实合作”、“路要一步步走”大体概括了“指导方针”的实质内容。

  厦门大学国际关系学院院长、南海问题研究院院长庄国土在接受《财经》记者采访时分析称,指导方针和后续协商应该会包括下述内容:如何共同开发鱼类资源?如果出现驱赶渔船、抓捕渔民等突发和偶然的情况应该如何应对?如果在油气资源勘探上出现问题,双方都不让步,发生冲突,应该寻求什么样的途径来解决?在争议岛礁方面,万一双方擦枪走火,应该怎么处理?

  新加坡前常驻联合国代表、资深外交家克萨瓦柏尼大使(K.Kesavapany)对《财经》记者表示,东盟和中国在签订指导方针后,《宣言》后续行动联合工作组应该制定一系列增强彼此信任和信心的措施,“特别是要建立避免冲突的机制,如设立热线电话或者其他规则来避免偶然冲突发展为武装对抗。”

  《财经》记者采访的多位中国观察人士认为,中国之所以接受这份东盟提出的指导方针,是因为它主要用于规范南海争议领域时常发生的逮捕渔民、没收渔船、切断电缆、互相追逐等暴力行为,并致力于加强科技、经济等领域的合作;这与中国希望稳定南海局势、通过务实合作态度来解决问题的愿望一致,大致体现了中国提倡的“搁置争议”原则,而没有涉及核心的主权问题。

  对于菲律宾等个别东盟国家来说,指导方针虽然有助于控制突发冲突,但随着中国军事和经济力量的增强,其主权诉求的希望将更加渺茫。新加坡《联合早报》报道,菲律宾原本不准备跟中国就落实《宣言》展开磋商,东盟高级官员在7月18日开会至深夜,才说服菲律宾参加东盟-中国联合工作组的第六次会议。

  菲律宾的踌躇与其“雄心勃勃”的油气开采计划息息相关。菲律宾能源部称今年能源开发的重头戏就是“菲律宾能源签约谈判”,将鼓励私营企业和外国公司参与东巴拉望岛(EastPalawan)附近两处海域,以及西南巴拉望岛(SouthwestPalawan)和苏禄海各一处海域,共15个板块的油气开发竞标。15个板块中有2个在中国主权范围之内。6月11日,美国雪佛兰集团、法国道达尔公司等上百家能源公司参加了菲律宾能源局在新加坡组织的“路演”。菲能源部长阿尔曼德拉斯(ReneAlmendras)公开表示,菲律宾将加强在一些中国认为拥有主权的海域进行的油气开采,因为这可以支持其“领土申索主张”。

  因此,菲律宾外长罗萨里奥(AlbertF.delRosario)在7月23日东盟地区论坛结束当天,一边敦促签订具有法律约束力的“行为准则”,一边声称菲律宾比中国更需要争议海域的石油,将继续在这些海域勘探和开发油气资源。

  法律路径

  尽管指导方针为进一步的谈判创造了氛围,但这份没有法律约束力的政治文件很难成为长期控制南海局势的有效保障,更不用说解决主权争端。所以一些与会方提出了法律解决的设想。东盟就呼吁将《宣言》发展为有法律约束力的“行为准则”。

  虽然杨洁篪称中国愿意在条件成熟时签订《南海各方行为准则》,但他没有给出具体条件和时间。对此,清华大学中美关系研究中心主任孙哲告诉《财经》记者,中国坚持用和平的手段解决南海问题,这对中国有利;但如果中国签署一个单方面的协议,把和平绝对化,则不利。他进一步分析认为,中国从本质上来说是倾向于用和平手段来交涉的,但签订“行为准则”的前提应该是其他国家能自我约束,不在岛屿主权和资源开发上提出过分要求。

  针对美国抛出的主权“法律依据”问题,中国的官方立场未有改变,即中国对“9段线”以内的海域自古以来拥有无可争辩的主权。

  “二战”结束后,根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》,中国政府在西沙群岛上竖立了主权碑,在南沙最大的岛屿“太平岛”驻军并设立渔民服务站,1946年中国政府将日本划归台湾管辖的南海划归广东省管辖,1947年12月,中华民国内政部方域司出版的《南海诸岛位置图》标绘了由11段线组成的“南海断续线”(2004年中越两国完成北部湾划界,“11段线”成为“9段线”——编者注),其中包括东、西、中、南沙群岛以及曾母暗沙及其岛礁。1958年,中国政府颁布了《领海声明》,重申了对东、西、中、南沙群岛的主权。

  现在,越南主权诉求的历史法律依据主要是1951年的《旧金山和约》,这份同盟国和日本签署的条约规定日本“放弃”南海诸岛,但未说明谁来继承的问题,所以越南认为可以继承法国权利接受日本“放弃”的岛屿。而菲律宾则认为,如果日本“放弃”的岛屿和岛礁没有说明归属,就应该算作处于同盟国的“事实托管”之下,菲律宾国民就有进行经济开发和定居等权利,并可以通过实际占领取得岛礁的主权。

  但中国南海研究院院长吴士存编写的《南沙争端的起源与发展》指出,1975年以前,越南出版的书刊和官方出版的地图,都把南沙群岛划为中国版图。1958年9月14日,越南总理范文同在给周恩来的照会中表示:越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于规定中国领海的声明。而根据台湾“外交部”存储的资料,菲律宾在当时也没有提出任何主权要求。

  中国社会科学院国际法研究中心研究员刘楠来对《财经》记者表示,中国一贯主张按照国际法包括《联合国海洋法公约》在内的海洋法来解决这些问题,但是由于菲律宾、越南等国是在上世纪70年代以后才开始侵占属于中国的岛礁,因此其行为违法在先。

  针对中国的历史主权宣誓,部分东盟国家也试图借助《联合国海洋法公约》部分条款,向联合国申诉,以绕开历史主权问题。2009年5月6日,马来西亚、越南向联合国大陆架划界委员会提起申诉,两国要求的大陆架界限远超其200海里专属经济区范围(大陆架所有国有权优先开采范围内的“天然资源”,其他国家只有经其同意,才得开采——编者注)。

  虽然该申请至今未有结果,但得到了一些西方国家的声援。美国战略与国际研究中心(CSIS)的一份报告认为,马来西亚和越南的申诉绕过了按照岛屿划分专属经济区产生的重叠问题,这大大减少了划界的复杂性。这个无视中国主权的提议,遭到了中国驻联合国代表的反驳。

  此外,菲律宾近日提出的,邀请联合国仲裁组划分南海领土领海主权的提议,也很难为中国接受。

  庄国土表示,中国应坚决反对这一做法。1982年签署的《联合国海洋法公约》并没有充分照顾历史主权问题,依据此法划界不一定对中国有利。其次,处理这些问题的机构例如国际法院等,多在欧美掌控之下,行事未必公正。

  面对被国际法复杂化了的南海局势。刘楠来认为,对于其他国家引用《联合国海洋法公约》一些条款提出的主权要求,中国目前在国际法律人才储备和资料搜集上还没有做好充分准备。

  孙哲告诉《财经》记者,长期以来中国主要依靠历史主权归属证据来支撑南海主权要求,在法律论证上还有很多其他工作要做;而且到现在为止中国也没有出台“南海白皮书”,或者明确的南海政策,对中国来说,这些都应是马上要做的工作。■

  本刊记者蔡婷贻、王宇,实习生郑伟对此文亦有贡献