［关键词］危机决策；制度；认知

 

　　［作者简介］薛文军，清华大学公共管理学院博士研究生，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地研究人员；彭宗超，清华大学公共管理学院副院长，中国应急管理研究基地主任.

 

　　危机决策是危机管理的核心与本质。然而，危机的突发性、紧急性、不确定性、威胁性与新颖性的特征，打破了决策者常规情境下的行为模式，使得决策者不可能采用常规的决策方式做出决策，如危机的紧急性要求决策者必须做出快速的响应，使得决策者不可能按照常规情境下正式的、耗时的决策程序来决策；危机发生发展的高度不确定性，进一步打破了常规情境下决策者基于确定性预期做决策的可能性等。这都给决策者带来了高度的紧张和巨大的压力，对其提出了严峻的挑战，不仅要采用科学的决策方法，还要应用一定的决策艺术，才能够在有限信息、有限时间等条件下，根据危机的发生发展规律，快速、合理地对危机做出适应性的决策。因此，针对当前中国社会正处于危机事件的频发期，研究危机决策，提高决策质量，就具有显而易见的作用与意义。本文试图从技术、制度与认知三种视角对国外大量危机决策领域的研究进行收集、整理与分析，以期为中国危机决策领域的研究提供借鉴与启示。

 

　　一、“技术”视角下的危机决策研究

 

　　不确定性是危机情境最为主要的特征之一。它更多地体现为我们很难对事件的结果做出预测，更不可能了解各种结果出现的概率，因此我们很难在不确定性条件下做出决策。Kahneman & Tversky认为人类之所以会面临外部世界的不确定性，主要有两个层面的原因：外部世界（外在事物的特征）和人类的知识水平，而人类所能做的就是不断提高自己的知识水平，从而来认知外部世界。［1］

 

　　“技术”视角下的危机决策研究，更为关注因人类知识、认知能力与手段等方面的不足而导致的不确定性，侧重于运用自然科学的手段与方法来研究。这些研究普遍认为要尽量运用信息科学、工程科学、数学等自然科学的知识和方法，确保决策者决策前能够收集充分的信息，并提高其分析能力，最大限度地降低决策者所面临的危机情境的“不确定性”，从而尽可能地保证决策者做出“科学”的决策，避免造成因信息匮乏而导致片面的决策后果。总的来讲，这些研究基本聚焦于三个方面：其一是有关如何提高人们信息收集与传输的能力，如Pallin et al提出的基于证据的信息技术，加强各应急部门信息的共享，避免资源的重复浪费，降低信息收集中存在的各种不确定性［2］；其二是有关如何提高人们信息处理与分析的能力，如Rongbin et al提出的多面自治知识启发系统——其有效性与灵活性取决于人力资本（专家）、社会网络资本，来整合数据收集、动态自主分类、信息结构化和知识传递等进程，从而降低应急决策所需信息的不确定性、复杂性和有效性，从而提高应急决策的能力［3］；其三是有关如何利用一定的技术手段提高组织间的协作决策。危机的复合型特征，使得危机的应对通常超出了单个部门的能力，需要联合多部门共同应对，因此部门间的合作与协调就成为一项关键的任务，如Vesna et al提出的多媒体式的应急管理平台，为协作式决策（collaborative decision making）提供支持。［4］简言之，“技术”视角下的危机决策研究，主要围绕“信息”这个关键变量来展开，将危机情境下决策失败归因于决策者对信息的收集与分析能力不足，所以应加大对各种相关信息技术的研发与利用，从而弥补这一局限，提高危机决策的效果。

 

　　二、“制度”视角下的危机决策研究

 

　　“制度”视角下的危机决策研究，尤其是组织学与管理学等学科，将组织决策的决策者个体抽象化，忽视这些决策个体间的差异，重点研究组织制度对危机决策的影响，他们试图在寻找一种合适的制度安排，从而保证每个危机决策者只要遵守这些制度，就能够成功处置危机。Stern认为制度规则、规范、职能等变量对危机决策行为具有重要的影响，决策者在做决策时不仅要考虑预期收益的最大化，更为重要的是要考虑制度的规范性，通常会做出一种合适的行为。［5］简言之，危机情境下，决策者总是试图将情境的特征与自己的身份、角色结合起来，遵循一种适当的逻辑来做出决策。本文通过对现有研究危机决策文献的梳理，发现国外危机决策制度方面的研究，主要围绕“权与责”两个方面来展开，即有关集权与分权体制以及问责机制的讨论。

 

　　（一） 集权与分权选择的困境

 

　　学界对危机决策集权与分权的研究，主要探讨究竟是集权还是分权更有利于提高危机决策的效果。集权更多地体现为一种自上而下的决策，而分权则更多地体现为一种自下而上的决策。传统的、主流的观点认为基于协调与效率的需要，政府危机决策应高度集权化，危机决策的情境是内在的、集权性的，集权应成为危机响应的主导模式。但是，随着大量基于案例的经验性研究，集权性决策结构的弊端不断凸显，日益受到强烈的质疑与批判。

 

　　集权体制最为主要的弊端是危机决策反应滞后，下层管理者在危机面前不作为。不同危机事件的发生原因、发展规律以及可能产生的后果方面，都具有很大的差异性，人们并非先知先觉，也并非可以通过对已发生的事件进行归纳与演绎就能够发现。因此，危机管理者不可能事先形成一定的规则以及具体的应对策略，他们需要在危机情境下做出适应性的决策。［6］而在集权体制下，决策权高度集中在上层，而上层由于距离事发现场较远，获取信息渠道有限，以及信息传递中各种失真现象的存在，使得他们经常缺乏充分的信息而未能及时做出适应性的决策，这会导致危机决策反应滞后，丧失危机决策的“黄金期”。［7］

 

　　与集权体制相比，分权体制在危机情境下具有更大程度的优越性，主要是赋予基层管理者更多的决策权，即他们具有更大程度的自由裁量权。当基层管理者具有危机处置的自由裁量权时，不仅可以克服因集权体制所带来的上下层级冲突、决策滞后性以及无效性，更为重要的是它可以最大限度地调动他们的主动性与积极性，确保其能够根据实际情况，快速、有效地做出适应性的决策，进而控制危机事态的发展。危机决策权应该从科层制的顶端向下转移，第一响应者应该具备更多的决策权。［8］虽然分权体制具有各种集权体制所无法企及的优势，但是它也并非完美无缺。除紧急性与不确定性之外，危机情境通常还具有复杂性与新颖性的特征。在面对这些危机时，即使最有能力与经验的人都很难做出决策，更不用说基层管理者，他们通常很少具有充分的知识、精力与资源来应对这些挑战，尽管他们具有充分的自由裁量权，但是却很难有效地使用这些权力。T Hart认为他们的视野狭窄，对问题及其解决方案缺乏全面而深入的理解，并将这种现象称之为“隧道效应”，即人们在对威胁做出反应时，通常将自己的注意力集中在非常有限的问题与方案上。［9］简言之，集权与分权体制对危机决策的影响，各自都有其优势与不足，因此如何根据危机事件的特征，设计一种合理的决策体制，扬长避短，成为研究决策体制不可回避的重要问题。

 

　　（二）问责机制设计的困境——问责过度

 

　　国外对问责机制与危机决策关系的研究，重点关注过度问责对危机决策的消极作用。1987年美国学者Romzek & Dubnick首先从过度问责的视角，对1986年“挑战者号”航天飞机爆炸事故进行了分析。Romzek & Dubnick认为美国航空航天局本应受到来自专业问责的压力，结果由于预算、机构改革等因素，行政问责与政治问责取代了专业问责，从而使其做出在低温条件下发射的错误决策，导致“挑战者号”航天飞机的爆炸。［10］尽管问责机制可以促使决策者做出更好的决策，但是当决策者面临来自各方面且相互冲突的问责压力时，反而不会做出好的决策。Koppell进一步将这种现象称为“多重问责的扭曲”——当组织面临来自不同问责主体相互冲突的预期时，如果组织想尽力满足各方要求，结果是哪一方的要求都得不到满足，最终导致组织的瘫痪、无能。［11］也就是说，危机情境下过度问责不仅不会提高决策的效果，反而还会降低。

 

　　此外，危机情境的不确定性，使得当决策者面临问责的压力时，决策者的首要目标不是如何最有效地控制事态，而是如何使自身承担的责任风险最小化，即“决策目标置换”。许多决策者在危机情境下，总是迟疑不决，因为他们总是试图寻找到一种对自身不会产生任何损失的决策，而这种决策往往是很难找到的。也就是说决策者对问责机制的理解存在一种“消极主义的偏差”——避免承担责任成为其决策的主导目标，他们通常会采取一种防御型的风险策略来应对危机。［12］ 因此，如何设计一种适当的危机问责制度，以充分调动决策者的积极性，使其尽最大的努力收集、利用不完备的信息，尽量做出一种适应性的决策行为。即对问责机制的研究，不仅要关注问责机制的惩罚作用，更要关注其预期与预防作用；不仅要关注事后的研究，更要将其作为一种事前的决策输入来进行研究。

 

　　三、“认知”视角下的危机决策研究

 

　　“认知”视角下的危机决策研究关注决策主体的差异化特征，突出决策主体在既有制度框架下的主动性与能动性，重点研究决策主体的不同认知方式对危机决策效果的影响，研究为什么在相同的制度安排下，不同决策主体的决策行为及产生的结果仍会呈现出严重的差异性？尤其是伴随着心理学领域中认知革命的诞生，认知研究已经成为一种重要的研究范式。因此，从“认知”层面来研究决策行为，对于解释不同危机事件最终产生的不同的结果，就具有重要的研究意义。Kahneman将人类认知世界的这两种方式定义为：系统1与系统2，其中系统1是一种无意识的，自动的，不需要付出努力的方式，它依赖于人的经验、记忆以及情绪等快速对情境做出反应；而系统2是一种有意识的，需要付出认知努力的方式，它依赖于人的思考、逻辑与分析等对情境做出反应，是一种比较慢的方式［13］。与这两种认知方式相对应，决策者做决策时主要采用两种方式：分析型决策与直觉性决策。前者强调决策者依靠经验、记忆等隐性知识来做出决策；而后者强调决策者依靠思考、分析、逻辑推理等过程来做出决策。

 

　　（一）分析型认知方式的危机决策研究

 

　　分析型认知方式的危机决策研究主要关注决策者的思考与分析过程是如何影响其决策行为。传统大量危机决策领域的研究都聚焦于这一方面的研究，而对于直觉决策的研究比较少，主要是因为许多研究者认为直觉是一种非理性的决策方式，是一种神奇的，只可意会不可言传的现象，它已经远远超过了科学研究可及的范围。

 

　　Allison与Farham的研究是这方面研究最具典型性的。Allison提出理性人模型来分析美国与苏联在古巴导弹危机事件中的决策，该模型将国家或政府作为一个一元化的理性行动主体，其任何一项决策都是按照完全理性的原则做出的，即决策者有明确的目标，并拥有完整的信息，能够直接或间接计算出对每种备选方案的成本与收益，并按照效用最大化的原则来选择方案，来解释前苏联为什么要冒那么大的风险把战略进攻性导弹运到古巴？美国在面临不行动、外交施压、空袭古巴等多项备选方案时，为什么最终会选择海上封锁这一决策行为？以及最终前苏联为什么选择撤回导弹？［14］而Farnham进一步认为在实际条件下，决策者并不总是按照理性选择的逻辑来进行决策，因为运用这种逻辑根本无法合理解释罗斯福在慕尼黑危机事件中的决策，并运用前景理论中的决策框架、偏好逆转、确定效应等范畴来对罗斯福快速变化的决策行为进行解释，确定效应与虚假确定效应——罗斯福认为战争确定要发生所产生的效果要比最初战争可能要发生所产生的效果更为严重，导致罗斯福干预行动的决策框架发生了变化——罗斯福将战争看成是对美国的损失，因此，按照前景理论——人们在面临损失时，常常偏好风险，罗斯福就选择了干预这一带有风险性的选择。［15］简言之，不管是理性选择理论还是前景理论，都强调决策者的理性——完全理性或有限理性，分析、思考对其决策行为的影响，即关注分析型认知在决策中的作用。

 

　　（二）直觉型认知方式的危机决策研究

 

　　直觉型认知方式的危机决策研究主要关注决策者的经验等隐性知识对于其决策的影响。随着认知科学与人工智能的发展，研究者们逐渐揭开了直觉的神秘面纱。尤其是在Simon提出直觉不是超常的或者非理性的，它是基于人们长时间的经验与学习积累而演变来的，之后直觉认知研究逐渐步入了科学研究的殿堂，成为许多学者研究的重要对象。这些研究者开始质疑分析型决策方式（认知方式）的有效性，认为随着社会复杂性、不确定性以及动态变化性的不断增强，分析型决策已经远远不能满足环境的需要了。［16］

 

　　危机决策领域直觉研究最为著名的就是Klein提出的“识别主导型决策模型”，该模型认为在危机情境下，决策者会依据自己的经验或直觉来识别情境，并会马上制定出一套他们认为合理的行动方案，然后在头脑中运行这套行动方案，如果他们发现该行动方案有问题，他们就会再制定第二套行动方案，以此类推，但是他们一次只考虑一套行动方案，不仅不会考虑其它的行动方案，而且不会在不同的方案间进行比较，并将这一理论称为“自然主义决策理论”。此外，Sayegh & Anthony也提出了危机情境下的“直觉决策模型”，该模型认为危机事件的快速变化性、模糊性、高风险性以及低概率性，使得经验等隐性知识影响决策者对情境的感知，进而决定决策者直觉决策的过程以及决策结果。这些直觉决策理论重点强调了直觉决策在非常规情境下的适用性与有效性。［17］

 

　　当然，也有很多研究者在批判直觉决策的有效性，典型的研究者如Tversky & Kahneman，他们认为依靠直觉来做判断会产生一些因走思维捷径而导致的判断偏差，即启发式偏差，并总结了三种最为典型的启发式偏差，即代表性、易得性和调整与锚定。那么，直觉决策究竟有利于还是不利于提高决策的质量呢？2009年直觉决策理论的代表人Klein与启发式偏差理论的代表人Kahneman，合作发表了《直觉性专家的条件》一文，重点探讨了直觉决策的适用条件，认为，决策环境的效度与了解相关线索的机会决定着直觉决策的效果。［18］总体而言，直觉是一种技能，这就意味着不同的人因其个体特征的差异，对同样事件的直觉判断就会不同。如何培养人们的直觉技能，从而对危机事件做出快速有效的反应，避免因各种思维捷径所导致的判断偏差，就是我们需要认真研究的科学问题。

 

　　四、结论与展望

 

　　危机决策不同于常规情境下的决策，也不同于常规应急情境下的决策。危机决策的能力，已成为政府管理能力的一项重要体现。因此，如何提高政府危机决策的效果，就成为学界乃至实务界，都非常关注的问题。通过上述对已有研究成果的总结与比较，本文认为对危机决策领域相关方面的研究，应重点关注以下几方面的内容：

 

　　第一，打破从事后评估者的视角来研究危机决策，避免用“后见之明”的态度来研究。现有的管理学、组织学的研究大部分是从事后评估的视角，而不是从描述与解释的视角来对危机决策进行研究。这样做的结果就是决策者需要按照专家制定的决策标准来进行决策，如理性选择理论的标准。显然，实际部门的危机决策者是不可能这样做的，因为危机情境下，决策者需要应对环境的不确定性、模糊性、威胁性，承担巨大的压力，面临不同价值、目标的抉择，并且需要在极短的时间内快速做出决策，这些都使得他们不可能严格按照专家们制定的决策标准来进行决策。也就是说，实际的决策行为并不一定必然是逻辑推理、缜密分析的结果，只有尊重危机情境的特殊性，尊重危机决策的规律性，这样的研究才会有意义。

 

　　第二，打破单一学科、单一层次的研究视角，运用多学科、多层次的视角来进行研究。现有的组织与政治学理论方面的研究通常将决策者作为执行特定制度规范、规则的工具，将有血有肉的个体人格化、抽象画，忽视了个体的差别，尤其忽视了个体的内在心理活动过程。虽然已经有研究开始关注决策个体内部的认知过程，但是却又忽视了人际、制度、文化背景等对个体心理与行为的影响。实际上，个体层面与组织层面的变量都会对决策者的决策行为产生重要影响，片面强调或研究其中的任一层面，都无法很好地对决策者的决策行为进行解释。尤其对于组织学、制度学研究的学者来讲，打开组织决策过程的“黑箱子”固然重要，而打开决策者认知过程的“黑箱子”就更为重要。

 

　　第三，打破直觉决策的神话，将直觉决策作为一种有效的决策方式来进行科学研究。随着认知科学与人工智能的发展，研究者们逐渐开始关注直觉，尤其是在战略管理领域，已有的研究已经证明直觉决策适用于不稳定的、动态变化的环境。而危机情境的典型特征就是环境的不确定性、动态性、复杂性，因此，研究危机情境下的直觉决策的适用性具有重要的意义。现在已有部分危机决策研究开始关注直觉决策，并认为直觉决策是一种有效的决策方式，但是美中不足的是，这些研究没有全面、深入地分析影响直觉决策的关键因素。经验或直觉作为一种隐形知识，研究者要注重研究这种知识对于危机情境的重要性。

 

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