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议而难决,决而难行
—— 西方决策机制失效原因析

发稿时间:2017-07-25 13:12:21   来源:北京日报   作者:何茂春

  编辑同志:

  您好!近年来西方国家公投频繁,看起来很民主,然而决策结果却令不少人失望,如英国脱欧公投。与此同时,西方政府不少决策的达成要么耗时甚久,要么仓促实现,到执行阶段却又无法顺利进行,或者出现诸多变数。这究竟是什么因素造成的?对我们有何警示作用?能否请专家给予分析解答。谢谢!朝阳读者 王鹏

  本刊特邀请国务院参事、清华大学教授何茂春作答。

  决策是在多种方案中做出选择的一种行为过程。决策模式自古都在探索、实验和改革中。政府决策是一个复杂的动态过程,包括了对内政、外交提出问题、分析方案、确定目标、付诸实施的一系列步骤。而决策机制在很大程度上决定了决策的效果。然而,在人类政治史上,完美的决策模式几乎是没有的,各种模式都有利弊,西方机制也不例外。

  现代信息技术的利用、社会科学方法的普及、智库的独立运作、利益集团的游说、数据信息高效处理和法治化的监督,使得西方决策机制具有一定的合理性和科学性。但是,任何一种决策机制,必须与时俱进地改革和升级,时代变了,机制不变,墨守成规,就会落后于政治生活的新要求。

  西方价值取向的片面性,导致决策容易陷入“多数人的暴政”

  东西方政治伦理价值都来自“以人为本”。但是对“人”的理解有很大不同。东方价值偏重“众人”,而西方价值则偏重“每个人”。虽然西式民主决策体现多数人当下的意志,但是西方民主政治的多数人意见,不一定代表真正的多数人和后代人的根本利益和长远利益,仍有可能产生短视性、偶然性、临时性的弊端。“多数人的暴政”就属于此类。法国思想家托克维尔曾考察过美国的民主,并对“多数人的暴政”深表忧虑。托克维尔说过,“民主政府的本质,在于多数对于政府的统治是绝对的,因为在民主制度下,谁也对抗不了多数”。

  西方的决策基本原则是少数服从多数,这样就会不可避免地导致多数派对少数人群或者少数派正当权利的侵犯和剥夺,并可能做出不合理甚至会造成灾难的决策。

  注重形式上的公平导致决策时间冗长,容易失去决策最佳时机

  从决策形式上来说,西方决策属于一种类似于法律判决的过程。在法律判决过程中,法院要参照以往法律案例,还要经过推理、论断、辩论,最后才能做出判决。西方有的法案的通过和案件的判决,需要几年甚至更长的时间。因此,与法律判决过程比较类似的西方决策,也需要经过与法律判决过程较为类似的过程,而这一过程也注定是一个较长的过程,其直接后果就是西方决策的时间较长。

  从决策的实质上来看,西方决策是一个决策各方达成妥协的过程。西方社会的经济社会基础,强调个人财产和个人权利的神圣不可侵犯,因此决策需要考虑到参与决策各方的利益。参与决策的各方在做出决策的过程中,为了维护自己的利益进行反复博弈,直至决策各方最终就平衡利益的方案达成共识,这就很可能表现为最终不决策。

  过分重视程序公正而导致决策执行困难

  从决策的执行主体来看,缺乏明确的执行主体导致西方决策难以得到有效执行。决策在做出之后,最为重要的是将决策落实到位。但是由于西方的决策只是以议案或者法案的形式通过,缺乏或者并没有明确指定执行决策的行为主体,很容易陷入各个部门都不认为本部门应该执行决策,从而互相推诿扯皮,导致决策无法得到有效执行。近年来欧洲难民危机爆发以后,德国默克尔政府做出了接收难民的决策。但是德国联邦政府在做出接收难民的决策后,并没有指明为难民提供食物、住宿等的行为主体,导致德国联邦政府和地方政府都认为需要对方来承担接收难民的责任。另外,难民在德国的违法犯罪行为导致德国治安状况大为恶化,也给德国地方政府带来很大的压力和沉重的负担。

  从决策执行的内容来看,决策者和执行者因为利益、理念不同会导致决策执行困难。如果决策者与执行者存在理念不同、利益不符或者相悖的情况,决策执行者可能会进行选择性执行或者直接不执行,从而导致决策无法落实到位。二战结束以后,美国杜鲁门政府就走上了和苏联对抗的道路,拉开与苏联和东欧集团冷战的序幕。美国杜鲁门政府的商业部长、曾任美国副总统的华莱士认为,杜鲁门政府与苏联对抗是危险的鹰派做法,并公开与杜鲁门总统唱对台戏,导致杜鲁门政府的决策无法落实到位。

  从决策执行过程来看,决策做出之后,为了确保决策能够得到有效落实,需要有专门机构对决策的进展、遇到的困难、决策最终结果等情况进行监督和跟踪。但是西方缺乏对决策执行过程进行监督和验收的机构,这导致决策部门在做出决策之后无法对决策的执行情况进行监督和跟踪,这很可能会导致决策的执行出现偏差甚至决策无法落实到位。

  过分注重当下多数人的意见,有时会与国家长期利益相冲突,而使决策显得轻率且问题多多

  多数人的意见与正确的意见是不一样的。多数人往往是中低收入的人群,他们看问题的视角、诉求和情绪传染,有时会与国家长期利益、战略性布局相冲突,其结果往往导致决策出现以下问题。

  第一,决策的轻率性。与以往西方国家国内决策需要决策各方进行反复的利益博弈和争吵不同,近年来西方国家掌握决策权的政府在重大问题的决策上,呈现出对决策后果估计不足的轻率性。因为掌握决策权的政府对决策结果估计不足而进行轻率决策,给部分西方国家带来了重大损失和困扰。2016年英国就是否脱欧举行公投,在脱欧公投前卡梅伦政府预计英国大多数民众会选择留在欧盟。但是最终公投结果显示,英国脱欧公投以51.89%对48.11%的微弱优势通过脱离欧盟。卡梅伦首先按照公投前的承诺辞去首相职务,英国随即启动了脱欧的程序。与此类似的是希腊,自从主权债务危机爆发以来,希腊深受主权债务危机困扰。根据欧盟等国际债权人和希腊政府达成的协议,希腊需要采取削减财政开支、压缩公民福利的措施,但是这又遭到了希腊民众的反对。当执政的希腊政党无法解决国际债权人的要求和国内民众呼声之间的矛盾时,就决定重新进行大选,但是选出来的新政府依然无法解决问题。这导致希腊频繁举行选举,但是希腊面临的主权债务危机依旧没有得到解决。在这两个案例中,英国和希腊执政党和政府的决策都具有轻率性,甚至可以说是不负责任的。

  第二,决策结果的不可预测性。近年来,西方决策的另一个弊端是决策结果的不可预测性,甚至决策导致非常严重的后果。2011年3月,美英等西方国家向联合国安理会提交提案,要求在利比亚划设“禁飞区”,并获得联合国安理会决议通过。随即英美法等西方国家对利比亚卡扎菲政权开展猛烈空袭,为最终推翻卡扎菲政权推波助澜。卡扎菲政权倒台后,利比亚国内陷入了各个武装派别混战的局面,造成利比亚国内大量人员伤亡并引发大规模的难民潮。与此类似的是,2011年“阿拉伯之春”爆发后,美、英等西方国家支持叙利亚反对派武装反对巴沙尔政权,致使叙利亚内战持续到今天仍然没有解决。利比亚卡扎菲政权的垮台和叙利亚陷入内战,一方面导致利比亚和叙利亚国内大量人员伤亡,另一方面导致两国大量的人口流离失所。来自利比亚的大批难民从利比亚海岸出发,搭乘严重超载的船只横渡地中海进入欧洲,来自叙利亚的难民通过土耳其大量进入欧洲,引发欧洲的难民危机,给欧洲国家带来巨大的冲击。

  西方决策机制的核心原则是“多数人同意”。这样,利益集团的工夫就放在制造“多数人”上。谎言、假情报、造谣是每次国家大事决策的前奏,多数人不明真相、盲从流言,错误决策就在所难免。发动伊拉克战争的决策就是很好例证。对于决策机制的改革,西方国家智库提出了很多建议,但结果并不理想。

  当今世界决策机制各有千秋,也各有弊端。包容借鉴、取长补短是各种模式今后改革的必由之路。在我们批评西式决策机制的时候,也要看到它的历史功绩和现实的存在价值。重要的是,当我们研究借鉴西式民主决策机制的时候,不可以照搬和简单复制,尤其是不能照搬它的弊端和漏洞。