人们往往用美国的国际移民管理与中国户籍制度基础上的国内移民管理作比较，这两种制度确实有很多类似的地方。美国的移民和发展经验及管理制度规定，可以为推动中国户籍改革提供一些有用的参考。

　　在有关移民作用的争论中，一个关键的论题是，移民究竟是国家或城市发展的“资产”还是“负担”。在美国，两派各有论据，但从近几十年的经验看，美国对外国移民总体上是持开放的态度，是大国中吸收移民最多的国家，近三十年每年平均吸收移民一百万人左右。

　　我们也看到，移民也是地方发展的动力来源。在美国的西雅图，20世纪中期以后出现以日本人为主的亚洲移民国际社区，在1980年代随着大量中国、东南亚地区的家庭亲属移民的进入，形成了日益更新的“中国城”社区。而在本世纪以来，较多技术移民、投资移民的中产阶级移民进入，更直接出现了一些亚洲人口比重较高的郊区社区。移民改变了地区商业、餐饮和服务业发展，带动地产增值，改变城市形态，使得移民成为推动地方经济和城市更新的积极力量。

　　作为一个移民国家，以及推行“民族熔炉”的移民政策，美国移民发展的重要经验在于充分重视和发挥移民对国家和地方经济增长带来的积极动力。大多数的美国地方政府对人口增加是持正面的态度。人口多了，地方税收收入得到增长，在国会的议席增加，政治的发言权也得到提高。在中国，尽管多数人都承认国内移民对经济发展的贡献，但地方政府（与市民）一般对外来人口持排斥的态度，这是值得我们反思的。

　　以市场需求定人才标准

　　美国国际移民“落户”的制度分为绿卡与入籍两个部分（步骤）。绿卡是移民第一步进入美国、可以合法长期居留的证件。这在一定程度上和中国一些城市在本世纪初期实行的“蓝印户籍”、“人才居住证”，以及和一些城市实行的“长期居住证”类似。美国绿卡是一种选择性的人口准入制度，可以获得绿卡的路径甚多，最主要的路径是家庭亲属移民及基于就业的劳动力移民。劳动力移民（包括专业技术人士、投资者）的接纳，主要是发挥市场机制的作用，一般是由企业和用工单位为雇用外国劳动力移民申请绿卡，而企业需要证明在本国劳动力市场上在同等条件下雇用不到国内相应的就业申请者，而需要招聘外籍人士，这样就有必要为招聘的外籍劳动力申请绿卡，使移民可以在美国务工、长期居留。这种基于市场需求的长期居留（绿卡）准入制度的好处在于，避免了移民对本地劳动力市场的冲击，确保了移民是本国劳动力市场短缺的补充，以及能够确保移民对劳动力市场和经济的贡献作用。更多地依靠企业而非政府确定“准入条件”的积分和标准，也能够由“市场之手”来进行更灵敏的调节。因为企业和市场往往比政府更加清楚地了解市场所需要的劳动力。

　　反观我们在户籍准入的改革中，无论是“条件户籍”，还是更加精致的“积分入户”，都仍然是一种强烈的政府制定标准、由上而下的做法，或者由政府和专家来确定“积分”。但是怎样的移民是城市所需要的，往往却不是政府和专家所能判断的。例如我们往往将具有大专以上教育程度的劳动力作为“人才”标准，但是具有高等教育程度的未必是“人才”，而没有受过高等教育的也有不少人才，例如比尔·盖茨和乔布斯都没有所谓的高等教育的学历（他们都没有大学毕业文凭），单纯“以文凭取人”，可能丢失了一些城市所需的真正的、甚至是非常珍贵的人才。更重要的是，城市的劳动力需求不仅需要受过高教育程度的劳动者，也需要各种专业服务的人员，例如餐厅的服务人员、快递、家政和护理服务人员。城市产业发展带来对产业链条各个环节和关联服务的各种就业需求同时增长，城市产业发展并不会只增加对高级技术人才的需求，并将同时带来相关联的各种生产和社会服务就业的增长。

　　因此在城市的户籍改革中，更加重视企业、用人单位和市场的判断，重视市场内生的引导，从而避免户籍条件、积分体制所具有的僵化限制，使得户籍改革能够和市场需求真正结合起来。重视企业用工选择来推动户籍制度改革，使企业和市场在移民政策中发挥更大作用，其所具有另外的作用在于，企业也能够通过申请户籍和劳动者签订长期服务合同，从而保证企业利益。当前国内劳动力市场的流动人口就业不稳定性，限制了企业对劳动者的人力资本投资并制约了企业的产业升级。如果企业能够在对所需要的劳动力稳定用工和帮助劳动者得到城市户籍上有机挂起钩来，就会使得市场机制在户籍改革中发挥更重要的作用，并改变单纯政府户籍改革的无的放矢和缺乏动力。

　　家庭是移民政策的重要考量因素

　　美国的移民吸收了大量的投资和技术移民，其所具有的精英人才的移民政策对于美国保持经济技术优势和产业竞争力发挥了积极的作用。此外美国的绿卡移民制度也非常重视投亲和家属可以到美国长期居留。近十年来，亲属移民每年占用绿卡配额都占60% 以上（上图）。美国公民或绿卡的持有者的配偶、子女都可以随时移民，基本上没有什么限制。技术移民的配偶、子女也都可以同时一起移民，到美国长期居留。甚至在美短期学习的学生、访问学者的配偶、孩子也一般能够获得家庭陪伴的来美短期居留的许可，即美国的F2，J2签证 （适龄的“访问儿童”还可以到公立学校就读）。

　　移民政策中家庭团聚是一个重要的考虑，这不仅是出于人道主义，而实际上是强调了在移民政策中需要特别维护家庭的完整性，体现了家庭在个人生活、社会中的重要性。移民客观具有对家庭生活的需求，而家庭也有助于维持移民生活的稳定性、增进社会稳定和安全。同时，因为消费主要是基于家庭的，移民的住房、教育、娱乐、汽车等消费都会在家庭发展的基础上得到促进，因此家庭发展能够推动移民的消费需求的增长。

　　反观中国的户籍制度和国内迁移的管理，家庭在移民政策中被弱化甚至被排斥了。虽然在1998年的国家户籍改革中已经强调实行子女能够随母和随父落户，但是在一些特大城市即使到现在，还仍然按照地方性户籍管理规定而没有执行上述规定。对于婚姻迁移的人口的户籍准入条件非常苛刻，以至于不少和本地人口结婚的“外来媳妇”实际上难以得到户籍，以致没有城市居民的平等权利。城市对于非户籍移民的配偶和子女实际上也是不欢迎的，或者是不鼓励的。我国在人口迁移流动的过程中出现了5000万留守妇女、6000万留守儿童和5000万留守老人的情况。这些情况虽然按照迁移行为的新经济学来看，是移民家庭的“理性和自愿”选择，但实际反映出“家庭不友好”的户籍制度和歧视性的教育制度等间接所造成的。在户籍制度改革中应该重视婚姻迁移和家庭迁移的准入，解决在大迁移与流动过程中出现的严峻的家庭分离问题，保护迁移者家庭的完整和生活福利（包括儿童、配偶与老年的父母），应该是我国未来户籍改革的重要着力方向。

　　正确认识福利和移民的关系

　　美国国际移民政策对中国户籍制度改革的第三个借鉴在于，需要正确认识福利政策和移民政策的关系。目前在中国以劳动就业为基础的人口迁移来说，大多数民工到城里来，主要是打工，福利并不是流动的直接原因。但福利实际上是劳动力人口生活的配套，国家公共部门有责任为迁移、流动人口提供福利安排和福利制度，而不应通过福利制度的限制来控制人口迁移。美国的地方政府对于在本地区居住人口的教育、健康福利和各种公共服务是按照属地居民提供的，而不是按照居住人口的身份。任何合法长期居留的人口都享受公共服务的平等权利，甚至有些福利还延伸到“无证”的非法移民。在有些州（例如华盛顿州），无证的移民儿童都可以就读公立的学校，不光是小学中学、甚至是大学。

　　在这个意义上，对移民的公共服务供给应是按居住地均等化提供的，而不应按照移民身份提供。在我国当前的户籍制度和福利体制安排中，不仅很多福利安排和公共服务是基于户籍身份的，甚至在一些城市的地方政府还将福利控制作为了控制人口的工具。例如政府往往对居住在所在区域的非户籍人口的教育、健康、救济、住房等具有排斥，并以此来帮助实现严格控制人口规模的目标。从根本意义上，这些社会福利和公共服务是居住在所在地区人口的平等社会权利，地方政府公共部门和社会部门有责任提供均等化的社会支持。在中国一些城市，外来人口子女教育的公平性问题（特别是他们不能就读公立高中和异地高考）是一个严重的社会问题。对于移民的基本公共服务均等化的问题，改革仍然相对滞后，需要大力推进，才能够为大城市和特大城市的户籍改革创造条件。

　　从推进户籍改革的策略和技术层面来看，美国确实有不少经验可以借鉴：加强企业和市场在户籍准入中的作用，放宽和推动对婚姻迁移和对家庭迁移的支持，以及对迁移人口提供以居住地为基础的均等化社会福利和公共服务。但是在进行这样的比较研究过程中，我们应该认识到美国的国际移民和中国的国内移民是完全不同性质的移民。虽然中国仍然存在地方财政的保护主义和城乡之间与地区之间的福利壁垒和迁移壁垒，户籍制度对移民的控制性不会很快消除。但是，过分强调国际移民政策对户籍制度改革的借鉴作用，可能会扭曲和错置了中国户籍改革的目标理想。实际上作为一个统一的市场经济大国的国内移民，我们更需要的是要更多借鉴美国国内人口自由迁移的状况和管理方式，从而思考户籍制度改革的目标模式和改革路径。

　　美国的国内迁移没有任何制度限制。国内迁移是建立在单一的国家认同和国家公民权利基础上的自由迁移，自由迁移本身是重要的国家公民权利。一些关于地方政府财税和公共服务政策配置的分析框架，也都是以人口自由迁移流动为分析基础的。在这个意义上来看，对国内迁移提供类似绿卡制度、长期和永久居留准入条件本身是不合理的。中国户籍制度改革的目标模式是需要实现人口自由迁移基础上的居住地登记安排制度。社会福利和公共服务是基于居住地的均等福利和平等社会权利，而不是基于社会身份的差别福利。在美国，人口自由迁移是具有公民权利平等性的法律要求和具有宪法规定的保障，中央（联邦）政府要在国内捍卫公民的平等权利、自由迁移。这样的迁移自由的国内迁移制度安排，才真正构成中国户籍制度改革的未来方向。我国的户籍改革应逐步放松国内迁移的户籍管制，逐步提供平等化的居住地社会福利，并在此基础上建立一个城乡一体的、区域整体性的国家迁移管理和公共服务制度。从而形成基于市场的人口空间调整，建立一个强大的统一国内劳动力市场，并实现以居住地平等化的公民社会福利和公共服务作为配套安排的人口和社会管理体制。在从当前城乡二元和地区分割的户籍管理体制向这个自由迁移的国家发展过渡的过程中，我们可以借鉴部分美国国际迁移管理的经验来推动我国的户籍改革，但更应以美国的国内自由迁移制度定位我国户籍制度根本改革的目标方向。

　　可见，美国的移民管理和制度安排对于推动我国未来户籍制度改革具有良好的启示。但是简单将国际移民管理套用于中国的国内迁移管理，其实忽视了国内迁移流动是一个统一国家和统一市场的基础性制度安排，以及人口自由迁移应该成为基本的公民权利。国内人口实现自由迁移，是统一的一元的国家公民平等制度的要求，也是建设统一的劳动力市场的内在要求。所以当我们在开展中美移民管理制度的相互比较中，借鉴美国的国际移民管理逐步放松居住注入管理、改革户籍制度的同时，我们更要参考美国国内人口自由迁移的管理制度来设计中国社会主义市场经济体制的国内移民制度框架。

　　正因为迁移流动制度构成统一国家和统一市场的基础性制度安排，我们要强调户籍改革是一项关乎国家发展全局的重大改革，是推动城镇化发展、实现全面建成小康社会，以及实现中国建设现代国家的关键改革。这迫切需要中央坚强的领导、统筹，避免地方改革的相互牵制和碎片化。中央政府要具有全局性的顶层设计，带头推动与统筹协调、综合配套，包括加大财政投入、积极推动与监督实施，制定必要的法规。目前，迁移流动人口在城市落户遇到的问题，一大部分是国家全局性和跨地区的保障福利体制建设问题（例如教育改革、社会保障改革、土地制度改革等），这些带有全局性的问题和改革，需要中央的领导及统筹，需要国家层面和整体制度建设，需要公共财力的合理配置，不能单靠地方政府。实质性户改要求打破城乡和地域界限，扩大非户籍人口落户的数量，将不可避免地涉及跨地方、跨行政地区的事权与财权、福利保障制度的衔接，和人口社会管理的协调问题，需要在一个更高的层次统筹规定与执行。

　　国家经济社会的进一步发展，需要建基于一个统一高效的国内劳动力市场、资本市场、产品消费市场之上，需要破解城乡二元结构，避免地方利益碎片化，并建立国民身份基础上的整体福利体制和公共管理安排，并同时动员地方自主和治理的积极性。这个改革任务中央政府责无旁贷。纵观美国100多年来作为一个联邦国家的国家治理，一个可资借鉴的地方在于联邦政府不断努力建设统一国内市场，使生产要素（包括人口和劳动力资源）可以自由流动和配置。中国的国内经济社会发展一体化，其主体力量也必然是自由迁移流动的劳动者与家庭，以及基于社会主义市场经济的资源优化配置。推动户籍改革和国家发展，需要从全国一盘棋去考量，需要在中央层面做出积极的布局与安排，需要地方政府的积极改革实践，这应该成为户籍制度未来改革的大方向。

　　当前城镇化的有效推进和国家经济社会的持续发展迫切要求推动户籍改革。近期的可行措施应是加快推进户籍改革、特别是大城市和特大城市的户籍改革，增强市场机制对于人口迁移流动和资源配置的基础性作用，以及对迁移人口、流动人口逐步提供以居住地为基础的均等化社会福利和公共服务，加强对家庭和亲属迁移的支持。以此为着力方向努力推进，将户籍改革作为改革的杠杆，能够有效推进国家经济社会发展迈上新的台阶。