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发达国家推动乡村发展的经验借鉴

发稿时间:2019-11-11 14:46:32   来源:《宏观经济管理》   作者:李润平

  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。这是立足我国城乡关系发展的新阶段、着眼实现“两个百年”目标而提出的重大战略举措,具有十分重大而深远的意义。“他山之石,可以攻玉”。从世界发达国家乡村发展历程看,各国推动乡村发展均采取了有力政策措施,形成了既有共性又各具特色的乡村发展模式。无论是政府自上而下主导推动的,还是政府与农民上下协同驱动的,在特定历史时期和发展阶段,对促进农村经济较快发展和提升乡村文明均发挥了重要作用。这里,以美国、德国、日本、韩国等发达国家乡村发展和治理模式为例,挖掘其在乡村发展理念、思路、政策上的共同特征,特别是在整合乡村人力资本、资金、土地等生产要素方面的成功经验,为我国推进乡村振兴提供参考借鉴。

  一、发达国家推动乡村发展的主要做法

  发达国家在跨越“中等收入陷阱”的进程中,都十分重视农村地区的经济社会发展。无论是土地资源较为丰富的美国、德国,还是土地资源相对短缺的日本、韩国,均结合自身实际情况,采取针对性的政策措施推动农村经济发展和乡村文明建设。其做法可归纳为以下几种发展模式。

  (一)城乡互惠型的美国乡村发展模式

  美国的乡村发展经历了较为漫长的过程。从1830年农村人口占比91.2%,到20世纪70年代城市人口占比大幅超越农村[1],逐步形成以大型家庭农场为主的农业生产经营模式,走出了一条以乡村基础设施建设为支撑,以城乡人口、土地等生产要素自由流动为保障,以农业农村支持政策为引导的乡村发展道路。

  1.建设联通城乡的交通运输体系。

  早在19世纪,美国就致力于全国交通设施建设。联邦政府拨付巨量资金修建了大量铁路、公路,开通了五大湖区至东海岸的运河航路,基本建成了城乡一体化的交通运输网络。在为各类生产要素进入乡村建立畅通渠道的同时,使乡村土地和自然资源优势更加显著,增强对外部生产要素的吸引力。

  2.大力发展个性化小城镇。

  20世纪20年代,美国城市中心已经过度拥挤,加上城乡交通路网十分发达、汽车等交通工具不断普及,大量中产阶级开始向郊区迁移。顺应这一趋势,美国推行“示范城市”实验计划,结合各地区位优势和地区特色,大力建设富有个性化功能的小城镇,建立带动乡村发展的人口中心和经济中心。[2]

  3.支持农业产业加快发展。

  美国十分重视农业产业发展,建立了完备的支持政策体系。其主要特点,一是以完备的法律体系为支撑,根据每一时期农业发展重点,制订或调整支持农业农村发展的涉农法律体系,如现在执行的《2014年美国农场法案》,并依据法案出台《气候变化政策》《低碳经济法案》等,为农业发展、农业补贴等提供法律依据。二是以发达的农业科技为动力。目前美国有四大农业研究中心、130多所农学院、56个州农业试验站、57个地区性推广站、3300多个农业合作推广站和大约1.7万名农技推广人员。此外,还有1200家主要服务于农业领域的不同性质的科研机构。三是以大额补贴进一步提升农产品竞争力。美国农业补贴实行两大集中,即向部分出口农产品品种集中,小麦、玉米、棉花等主要出口农产品集中了美国90%左右的农业补贴;向大规模农业生产者集中,补贴数量与农业种植面积和产量相挂钩,大规模农产品种植能获得更多补贴。据统计,美国30%左右的大农场,享受了70%左右的补贴。四是以大量的财政投入提升农业产业化水平。2014年,《美国农场法案》为农业产业化项目安排了444亿美元预算,一方面,支持农业龙头企业发展,全球前20大农业生物技术公司中美国占10家;另一方面,大力推动农业机械化、企业化和服务社会化。[3]

  4.建立完备的农村金融体系。

  美国农场信贷系统作为合作性金融机构,主要为农场主、牧场主、水产养殖主、农业企业、农业合作社等提供信贷服务,其信贷资金在农场部门贷款余额中的占比长期保持在41%左右,排在第一位;美国商业银行贷款在农场部门信贷余额中的占比略低于合作金融机构,排在第二位,但其服务范围远超合作金融机构,包括农业贷款、消费贷款、农村住房贷款、农村小企业贷款和社区贷款等信贷业务;美国针对农场主设计的政府贷款,通过商品信贷公司以农产品营销援助贷款的形式发放。[4]

  在上述政策措施的作用下,美国逐渐建立了以城市为中心、以个性化小镇为聚居区、以大型农场为农业经营主要载体的城乡发展融合格局,有效实现了城市与乡村、工业与农业的均衡发展,城乡居民收入差距不大且持续保持稳定。美国农业部数据显示,1995年~2001年期间,美国城市中位数收入家庭的收入与农村中位数收入家庭的收入之比一直处于1.28~1.34之间;[5]2007年至今,城市家庭收入中位数与农村家庭收入中位数之比平均为1.33。从农场家庭收入看,1990年代中期以后,农场中位数收入家庭的收入就一直超过全国中位数收入家庭的收入。2016年,美国农场家庭收入中位数达到76250美元,全国家庭收入中位数仅为59039美元。这样算,美国农村居民家庭收入超过了城市居民家庭收入。

  (二)等值化理念指导的德国村庄更新

  二战结束后,德国农村问题逐步凸显,城乡差距不断拉大,农民仅靠农业生产难以维持生计,大量农业人口离开农村涌向城市,使得城市不堪重负。在此背景下,德国政府实施了“等值化”理念指导的村庄更新。概括而言,“等值化”理念[6]指在保持村庄地方特色和独特优势的基础上,通过土地整理、村庄更新等方式,提升农业生产效率和农村生活水平,使农村与城市生活不同类但等值,使在农村生活和做农民成为一种自然选择。

  表1 以中位数收入来衡量的美国城乡家庭收入差距的情况

  数据来源:美国农业部网站(http://www.usda.gov/)

  表2 以中位数收入衡量的农场家庭平均收入与普通家庭收入差距的情况

  数据来源:美国农业部网站(http://www.usda.gov/)

  1.完善法律体系,强化村庄规划指导。

  德国政府非常重视村庄规划,出台《建筑法典》《联邦土地整理法》《联邦国土规划法》《州国土规划法》等,以法律的形式对城乡土地规划作出具体规定,村庄更新规划不得与法律相悖。[7]德国村庄规划主要分为两个层次。一是“土地利用规划”。联邦政府、州政府、地区政府按经济功能做好土地利用规划,地方政府则根据当地发展设想,对土地利用的各种类型做出初步规定,重点是区分各类建设用地和农业用地。二是“建设规划”。对建设用地上的各项建设指标作出非常详细的规定。

  2.加强公共服务和基础设施建设,提升村庄生活水平。

  依据村庄更新规划,由当地政府主导开展房屋更新、道路更新、水电气设施建设、教育卫生公共服务机构建设等项目。项目建设采取公私合营方式,部分项目由政府出资完成,部分项目由私人推进,政府给予一定资助。如鲁普堡村更新工程,共有私人推进项目28个,总投资约215万欧元。其中,政府资助金额为23.8万欧元,约占推进项目投资额的11.1%。[8]

  3.开展土地整治,提升农村产业收益率。

  1953年,德国政府出台《联邦土地整理法》,正式将土地整治与村庄更新结合起来。在农业用地规划上,大规模开展农用地整理,鼓励和推动零星小块农用地合并,开展农地土壤改良,发展规模农业,并大力推进农业科技、农业机械的发展,提高土地利用率和农业生产率。[9]在农村建设用地规划上,严格划分绿地、景观用地、历史文化遗产保护用地、工业用地等土地功能,通过开发荒地、更新改造旧建筑等形式,改善村庄居住环境。其中,划定专门区域开展生产用房建设,吸引工业企业下乡进村,为当地居民提供就业机会。如1970年代初巴伐利亚州的宝马公司将生产基地迁到丁格芬市,为方圆100平方公里的乡村地区创造了25000个工作岗位。[10]需要强调的是,德国的村庄更新严格遵循不因新增建设用地而侵占耕地的准则。

  4.注重生态环境和历史文化

  遗产保护,促进农业农村可持续发展。在村庄更新过程中,德国政府高度重视农业生态环境保护,很早就提出发展生态农业,通过土地整理推动生态农场形成。为了发展生态农业,政府为农民提供生态农业专业知识和生产技术培训。目前,已拥有不同规模和类型的生态农场及村镇8000多个。在村庄更新过程中,德国政府注重历史文化和老街小巷的保护修复和历史场景的维护重现,形成了如今德国各乡村独特的历史文化风格。德国东、南、西、北部均呈现不同的建筑风格和独特文化特点。

  5.利用补贴、信贷等经济手段,调整农村土地结构和农民就业结构。

  补贴方面,政府规定,凡出售土地的农民可获得奖金或贷款,以引导农村劳动力向非农产业转移;凡土地出租超过12年的,每公顷租地可获得一定奖金。信贷方面,积极开展农地金融,引导农民通过抵押土地而获得资金。德国土地抵押信用合作社和联合合作银行是农地金融的主体,有贷款需求的合作社社员以所拥有的土地为抵押,通过市场公开发行土地债券的形式筹集所需资金,也可以直接向合作社借款。[11]如在农业发达地区巴伐利亚州,合作银行农业信贷占比近10年来一直保持在40%左右。此外,作为政策性银行的德国农业经济银行和德国信贷复兴银行,通过合作银行、商业银行、储蓄银行转贷的方式向农村借款人发放贷款。[12]

  经过多年努力,德国村庄更新取得明显成效,村庄的特色文化、独特风貌等得以保留,居民的自我认知感和归属感大幅增强;村庄房屋、道路、教育、卫生等基础设施和公共服务明显改善,村民生活水平不断提升;村庄居民收入持续增加,城乡经济发展差异大幅缩小。据统计,目前德国共有2630万人口居住在乡村,约占总人口的32%;1200万个就业岗位分布在乡村地区,占总就业岗位的28%。有些地区,如德国巴伐利亚州,城市和乡村的GDP已基本相当。德国乡村因自然环境优美、基础设施完备、产业结构完善,正日益成为居民优先选择的居住地点。据有关意向调查,约有78%的人口愿意居住在乡村地区。

  表3 德国村庄更新的历史阶段及工作重点

  (三)以“一村一品”为特点的日本造村运动

  战后,日本政府将国家建设重心放在城市建设和工业经济恢复上,实行了一系列城市优先发展政策,过度注重推进城市工业化,片面追求城市经济发展。由于农村经济日益下滑,大量农村劳动力流入城市,城乡发展不均衡的现象越来越严重,20世纪50年代的日本面临农村瓦解、农业凋敝的危机。为解决这一问题,日本先后进行了3次新农村建设,分别为1955年提出的“新农村建设构想”,1967年政府“经济社会发展计划”中的“新农村建设”,1979年的实施以“一村一品”为主要内容的“造村运动”。[13]这一运动是在政府的大力倡导和支持下,各地区根据自身实际情况,因地制宜培育富有地方特色的农业产业,自上而下推动农业农村发展的模式。

  日本造村运动主要采取了以下措施。

  1.实行“市町村”大合并,减少村庄数量。

  针对农民大量进城,农村空心化严重的问题,日本政府实行了“市町村”大合并,大幅减少村庄数量,降低管理成本,在更大的范围上实行统一规划、统一管理。事实上,二战之后日本就开始了市町村大合并,市町村的数量从1953年的9868个,下降到1961年的3472个,减少约2/3;市町村平均人口由5400人提高至11500人;平均面积由35平方公里提高至97平方公里。[14]

  2.强化政府引导,加快发展特色农业。

  按照“一村一品”的要求发展特色农业,是日本政府推动农村发展的重中之重,主要包括以下举措,一是引导各地根据地形特点、自然条件状况等建立独具特色的农产品生产基地和品牌,如水产品产业基地、香菇产业基地、牛肉产业基地等。二是创新提出1.5次产业(即一二产业融合),推动各地对农林牧渔产品实行深加工,提升农业附加值。[15]三是发挥日本农协的作用,统筹农产品生产、加工、流通、销售等各个环节,建立完整的农业产业链条,促进产品销售交易。提高农业组织化水平,建立起分散小农户与大市场、大流通、规模化经营之间的联系。四是加大政府投入,对农产品基地建设、农业生产、农产品加工流通等给予支持,并在关税、税收、融资等方面采取优惠政策。

  3.引导企业下乡,推动离农农民在本地就业。

  为使更多资源进入农村,推动农村加快发展,日本政府重点采取了两大措施。一方面,增加中央政府对农村基础设施建设项目的财政拨款和贷款,允许地方政府发行地方债券,加强农村基础设施的建设,提升城乡互联互通水平和农村环境,为企业下乡提供便利条件。另一方面,对企业下乡实行专项补贴,提高企业下乡积极性。

  4.加强农民培训,推动农村经济长期可持续发展。

  日本政府在乡村无偿开办各类培训班,建立符合农民学习培训特点的补习中心,传授农业知识和专业技术,提高农民综合素质,为农村经济的长期可持续发展奠定坚实基础。资料显示,日本每个县均设立农业学校,办学经费由国家负担2/3,县里负担1/3。

  5.发挥农协信用合作功能,为农业农村发展提供资金保障。

  日本大部分农户都加入了农协,农民生产、生活所需资金大部分来自于基层农协。日本农协通过全国中央组织建立了农协银行和保险机构,面向农民办理各项农村金融服务,并适当运用农村的资金投资城市和海外市场,为农民谋取更大利益。[14]

  日本“一村一品”运动首先在九州岛大分县试点取得成功,并被推广至全日本的农村,成为日本农村发展的普遍模式。通过造村运动,日本农村经济社会得到较快发展。资料显示,到20世纪末,日本3000多个市町村在通水通电基础上,基本配备了污水、固废处置设施。20世纪50年代日本城乡居民人均可支配收入之比超过1.44倍,收入差距较大;20世纪60年中后期日本进行了“新农村建设”,城乡居民收入差距不断缩小,到1969年下降至1.07,1972年降至0.97,基本相差无几;1979年实施“造村运动”以后,城乡居民人均可支配收入之比始终位于0.86~0.97之间。[5]

  表4 日本城乡居民收入差距变化情况

  (四)自主协同型的韩国新村运动

  20世纪60年代,韩国启动了出口导向的工业化战略,加快了工业化和城市化发展。但是,由于政府忽视农业和农村,造成城乡差距不断加大。农业农村的落后直接导致了韩国国内消费市场的萎缩和粮食进口的增加,威胁到经济的可持续发展,迫使韩国政府于20世纪70年代初推行“新村运动”。

  韩国新村运动实施于1971年~1979年,主要特点是政府主导推动和农民协同配合。重点采取了以下5项措施。

  1.政府支持与村民自建相结合,加强农村基础设施建设。

  政府支持方面,新村运动开始前两年,免费为每个村庄提供一定数量的水泥和钢材。随后,投入20亿美元成立新村建设基金,采取政府支持一半、村民自筹一半的方式,用于改善农民居住环境。同时,政府还出台有力的农业支持政策,引导农民发展农业生产;出资设立国有农产品收购公司,稳定农产品价格。农民自主协同方面,新村运动所需要的土地多由农民自筹,政府补偿有限。如扩建村路需要占用路边农户的土地,由村庄自主讨论解决,有时候农民无偿捐献自己的土地。大部分农民主动参与建设,为新村运动无偿投工投劳。据统计,这一时期每年有18.5亿人次参与新村建设,每个村民所付出的无偿劳动时间平均达每年8天。[16]通过这些措施,韩国农民的国民意识、参与意识大大提升,新村运动逐步成为全国性、全民性运动。

  2.构建垂直稳定的组织架构,高效推进新村建设事业。

  中央政府成立由内务部和农协等主要金融机构组成的中央协议会,制定新村运动的大政方针,推动地方建立相应组织;各市/道(一级行政级区)和各市/郡(二级行政级区)分别组建新村运营协议会,分别进行新村综合计划和综合指导;各邑/面(三级行政区)组建新村促进委员会,推动与促进新村事业发展;各里/洞(四级行政区)组建新村开发委员会,具体组织推进新村运动;最基层的村庄也建立负责村会,具体实施新村建设。[17]可以说,韩国政府通过建立五级垂直、稳定的组织架构推动新村运动,实现了高效的自上而下的指导和自下而上的村庄管理。

  3.实施竞争性、择优资助政策,激发村民勤勉、自助、协同的新村精神。

  韩国政府对新村建设采取择优资助政策。新村运动开始的第一年,政府向全国33267个里/洞统一无偿支援一定的水泥和钢筋。第二年经过评估筛选出取得明显成效的16600个村庄,继续追加无偿支援水泥500袋和钢筋1吨,而其他的村庄未能得到第二年的支援物资。[18]同时,政府实行了基础村庄、自助村庄、自立村庄等三个等级的升级制度,引导村庄之间进行公平竞争。通过这种竞争机制择优支持新村运动推进较好的村庄,调动和激发农民的积极性和主动性。

  4.加强农民教育培训,培育新村建设领导人。

  韩国新村运动也是一场全民教育运动。通过宣传新村运动中先进人物典型事例以及制定“奖勤”政策,对农民进行物质和精神激励;通过开办成立农协大、农业专业学校等农业技术培训机构,提高农民的农业生产技术和经营才能;通过组织研修班、专业化技术教育、领导艺术课程等,大力培训新村建设领导者。据统计,新村运动中央研修院在1972年~1979年期间共培训24025名新村领导者。这些带头人多是白手起家的农民。[16]

  5.发挥农协综合协调作用,为农事活动提供销售、资金支持。

  设立农协中央会,组织农产品直销和农资直供,降低生产成本;政府通过农协窗口提供农村低息贷款,农协所属银行为农业发展所需的流动资金提供全方位的信贷服务。

  20世纪80年代以后,政府逐步从中退出,新村运动完全由民间主导。

  总体看,韩国的新村运动注重调动农民积极性、激发农民国民精神,农民一直是推动新村运动的主体。韩国政府投入的资金有限,新村运动所需的劳动力、土地、其他物质和资金等生产要素皆由农民自筹。经过新村运动,农村基础设施得到明显改善,到20世纪70年代末,基本实现了村村通车;农民收入得到较大提高。1970年~1979年,农民家庭年均收入增长了9倍;1975年,农村家庭年均收入一度超过城市家庭的年均收入,达到110%。在此之后的20年,城乡居民收入差距保持较小。1996年以后,受东南亚金融危机影响,韩国政府着力加强城市经济重建,农村青年人口大量涌入城市,农村人口老龄化加剧,城乡家庭收入的差距又呈现扩大的趋势。

  表5 韩国新村运动及不同阶段的收入差距变化

  数据来源:金俊等,《1970-2000年代韩国新村运动的内涵与运作方式变迁研究》,国际城市规划,2016(06)。

  二、发达国家推动乡村发展的共同特点

  (一)政府加强顶层设计,研究制定促进乡村发展的倾斜政策,或以少量资金为引导或提供大量资金直接建设,是推动乡村发展的强大动力

  各国在推进乡村发展过程中,充分发挥政府“有形之手”与市场“无形之手”的作用,特别是注重政策引导和资金撬动作用,对乡村发展各项事务并不是大包大揽,通过投入一定的资金,为乡村发展提供基本政策和制度保障等,激发农民和其他市场主体积极参与乡村建设。如,韩国政府在新村运动中投入的资金有限,主要是提供库存已久的水泥、钢筋等实物,并且通过制定竞争性支援政策激励村民开展新村运动;德国各级政府都制定了详尽的村庄更新规划,并注重将村民的合理化建议和要求吸纳进规划中,提高村民在村庄更新过程中的参与程度;美国政府财力雄厚,投入了巨量的财政资金进行城乡基础设施建设;日本政府投入一定资金、科技、人力等,积极引导支持各地开展“一村一品”运动。

  (二)加强基础设施建设,全面改善农村居民生产生活环境,是各国推进乡村发展初期的重点工作

  各国乡村发展初期都致力于农业农村基础设施建设,为后期的农业产业发展、农民生活质量提升打下了坚实的基础。如,韩国新村运动基础阶段(1971年~1973年)主要任务是进行屋顶修缮、公共洗衣台修建等以及农田水利等生产性基础设施建设,为新村运动推广阶段和深化阶段进行更高层次的建设打下了良好的基础;德国的村庄更新具有典型的渐进式特点,上世纪50年代乡村更新的主题主要集中于完善基础设施,70年代后关注主题转移到保护传统古老的建筑文化、发展生态农业等;美国的城乡一体化发展也是得益于19世纪末到20世纪初建立的四通发达的交通系统、健全的基础设施。

  (三)注重乡村规划引导,有效利用当地资源优势,保持当地特色文化和传统,是各国推动乡村发展的重要手段

  各国都十分注重规划引领作用,注重保持乡村特色,尊重当地历史文化传承,开发当地优势资源,使现代文明与乡村传统有机融合,而不是建成风格雷同、产业结构相似的乡村和小镇。如,德国20世纪70年代的村庄规划非常重视保护和塑造乡村特色,保存了大量历史文化遗产古村落。此外,德国城市区域与村庄区域泾渭分明,形成风貌各异的乡村小镇;美国的城乡尽管生活水平差异不大,但各地小城镇非常强调个性化功能的打造;日本“一村一品”运动是紧紧围绕当地自身优势,发展具有特色且有销路的特色产品,包括培育特色农业产品、开发特色文化资源和旅游项目等。

  (四)推动城乡融合、工农结合,积极将各类生产要素引入乡村,为农民本土化就业提供更多渠道,是推动乡村健康可持续发展的有效措施

  各国都注重城乡协调统筹、一二三产业融合发展,推进产业合理布局,培育地区性主导产业,引导劳动力、技术、资金等生产要素向广大农村地区集聚流动,逐步实现城乡一体化、工农融合发展。如,美国和德国侧重于依托城市工业向周边辐射,带动郊区小城镇和农村发展。德国宝马等工业企业将生产基地向城市郊区镇转移,带动辐射周边农村人口本地就业;美国制定富有针对性的一系列优惠的郊区税收政策,鼓励城市工厂迁往郊区,为农村工业化发展创造了有力条件。日本和韩国则主要通过提高农业生产效率、增加农民就业,提高农业竞争力和增加农民收入。韩国推广水稻新品种,增种经济作物;推动创办“农户副业企业”“新村工厂”“农村工业园区”等,增加农民本地就业。

  (五)培育多层次市场主体,加强职业农民培养,并适当引导各类人才资源流向农村地区,是推动乡村可持续发展的强有力的保障

  各国高度重视农村劳动力素质提升,适度引进各类人才进入农村地区,把挖掘培育农村地区人力资源优势和资本等其他要素投入有机结合起来,充分发挥人力资本作为生产要素对农村经济增长的推动作用。如,韩国新村运动中,尽管当时政府财政收入有限,执政党政治上也面临艰难的局势,但仍然开展了一次全民教育运动,包括对广大农民、新村运动指导者、各级官员、公务员以及其他社会指导层的教育;日本“一村一品”运动开展特色农产品基地和品牌的建设以及发展1.5次产业(即一二产业融合),都离不开对农民进行各类专业知识培训;德国拥有世界最著名的职业教育体系,在整个村庄更新过程中,各级政府在农村地区开办农民职业培训学校,还与各大专院校合作,开展村庄规划、生态农业以及非农就业技能等方面的培训。

  (六)乡村发展战略符合当时国民经济社会发展阶段和未来发展规律,是各国推动乡村经济社会发展取得成功的内在要求

  各国乡村发展模式无论是自上而下主导还是上下协同驱动,关键是与当时经济社会所处的发展阶段相适应,是经济社会发展到一定水平后,针对城市人口过度拥挤、城乡居民收入差距扩大、乡村经济社会相对衰微等问题而必须采取的政策举措,是国民经济社会发展的内在要求。如,上世纪50年代,日本大量农村劳动力开始涌入城市,70年代的石油危机给日本城市经济造成了沉重打击,而发展农村经济消耗石油资源较少。在此背景下,日本政府采纳大分县前知事平松守彦建议,倡导推进“一村一品”运动。上世纪20年代的美国城市化水平已较高,中心城市过度拥挤,大力发展乡村经济,加强农村地区基础设施建设,推动城乡一体化发展成为必然的经济逻辑。上世纪70年代韩国造村运动也是在农村家庭收入与城市家庭收入差距快速拉大的情况下实施的。

  三、对我国实施乡村振兴战略的启示

  目前,我国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键时期。发达国家推进乡村发展所采取的政策措施,给我国当前实施乡村振兴战略提供了有益启示。

  (一)基于城乡统筹发展理念调整城乡产业布局

  德国提出的城乡等值化发展理念,美国实施的城乡互惠型乡村治理模式,都是城乡统筹发展理念的具体体现。目前,我国发展战略已由工业优先农业、城镇化优先农村发展转变为工农业协调和城乡统筹发展[19],应借鉴有益经验,着力采取以城促乡、以工带农的政策措施,推进我国乡村振兴进程。

  1.调整产业特别是工业布局。

  合理的产业布局,将会极大推动区域经济均衡发展,缩小城乡差别。美国177家500强企业,主要分布在小城镇,全球四大粮商(ABCD)的总部大都在小镇。而我国大型企业总部大多分布在大中城市。建议研究制定新的产业政策,引导大型工业企业向三四线城市或县域有序转移,更好发挥企业在农村地区的投资、就业和社区建设的拉动作用。

  2.重新定位城市发展道路。

  我国用短短几十年时间走过了发达国家上百年的城镇化道路。建议转变城市建设规划理念,把城市群与乡村发展紧密结合起来,集中力量发展50万~100万的中小城市,让更多农民就近进城务工。同时,规划建设城郊辐射带动的特色小镇、远郊旅游和山区村落、历史文化古村落、特色产业村庄等风格各异的农村。

  3.积极培育县域经济发展增长极。

  县域经济是兼容城镇和乡村特点的最为重要的区域经济,其好坏决定乡村振兴成色。应改变大部分县域农业大、工业小、三产弱的产业格局,大力推进城镇化和工业化建设,加强县级产业园区建设,确立主导产业,坚持一业为主、多元互补,形成产业集聚效应,走农村地区新型工业化、城乡融合之路。[20]

  (二)以保障激励为目标,发挥村集体和农民推进乡村振兴的主体作用

  在市场经济条件下,国家政策最重要的目标是帮扶、引导和激励,绝不能大包大揽。政策设计应激励各类市场主体参与乡村建设,确保发挥各类市场主体特别是村集体和农民在乡村建设中的主体作用。政府应致力于农村经济社会各领域的行为规范、制度建设,为各类市场主体提供良好的市场环境和制度依据。通过财政转移支付、收入二次分配等宏观调控手段,适当调节城乡居民收入差距。各级政府应把基础设施建设的重点放在农村地区,加快农村公路、供水、环保、电网、物流、信息等基础设施的规划和建设,推进城乡基础设施互联互通。加大农村公共事业领域等纯公益性领域的投入,鼓励农民以市场化方式参与本地区或所在村集体的基础设施建设。完善统一的城乡居民基本医疗制度和大病保险制度。按照城乡居民养老标准一体化原则,建立健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。

  (三)深化农村土地制度改革,充分释放农村土地资产功能

  发达国家在推动乡村发展过程中,土地作为生产要素的资产功能和作为抵押物的资本功能得到有效释放。我国推动乡村振兴,依赖的重要生产要素就是土地,土地的价值很大程度取决于土地产权权能。[21]因此,必须在坚持农村土地集体所有制的基础上,加快改革创新,盘活农村土地,充分释放农村土地资产功能。建议加快农村征地制度改革,增加农民对土地的用益物权权能。进一步缩小征地范围,缩小至宪法规定的公共利益需要的范围之内。按照市场经济等价交换的原则提高征地补偿费,规范征地程序,建立程序规范、补偿合理、保障多元的新型农村土地征收制度。加快建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地资格权的前提下,鼓励农村居民与城镇居民合作建房。完善承包地和宅基地“三权分置”制度,推动资源变资产、资金变股金、农民变股东,积极探索农村集体土地使用权以联营、入股等方式参与城镇化、工业园区等项目建设。完善土地指标跨省调剂机制,进一步搞活新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。[20]

  (四)加大力度培育新型职业农民和乡村振兴带头人

  各国乡村发展的过程中,人力资本作为主要生产要素之一,对推动农村经济社会发展发挥了不可替代的作用。科学技术、现代管理方法、先进乡村治理经验等都需要通过加强农民学习培训以及经验积累,转化为农村现实生产力。这一转化过程就是人力资本发挥作用的过程。乡村发展是否成功在很大程度上决定于农民,特别是乡村精英的积极参与。应建立新型职业农民培训机构和工作机制,加强对“三农”新主体的职业教育,重点培训乡村振兴中涌现出的“新四军”,即以400万专业大户、家庭农场主为代表的“新农民”,以700万返乡创业创新人员为代表的“新农人”,在乡村治理中发挥积极作用的“新乡贤”,以及以“一懂两爱”队伍为主体的农村“新干部”。逐步建立有效激励机制,以乡情乡愁为纽带,吸引企业家、退休党政干部、专家学者、医生、教师等各类技能人才,通过下乡投资兴业、行医办学、咨询服务等方式,提升当地农民职业素质,服务乡村振兴事业。还需要政府部门构建畅通的利益表达机制、参与机制、决策机制等,切实维护和实现农民的利益,引导农民发挥自身主观能动性,以主人翁的心态更加积极地投身到乡村振兴中去。

  (五)以满足多元化金融需求为目标健全农村金融体系

  乡村发展离不开金融。借鉴发达国家金融支农经验,建议进一步建立健全农村金融体系。

  1.强化金融机构服务乡村振兴的共同责任。

  凡是在县域农村设立分支机构的银行业金融机构,其在县域吸收的存款总体上仍要用于县域,贷存比原则上不应低于50%,确保资金取之于农、用之于农。大中型商业银行开展普惠金融服务,重点应放在乡村振兴、脱贫攻坚等领域。

  2.突出发挥商业金融支持乡村振兴主力军作用。

  农业银行、邮储银行、农业发展银行、农村信用社作为农村金融体系的主要组成部分,应立足各自职能定位,分工合作、有序竞争,共同为乡村振兴提供全方位高质量金融服务。按照“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求,突出发挥农业银行等商业金融服务乡村振兴主力军作用。凡是适合商业金融提供服务的领域,原则上均要通过商业银行开展。对投资期限长、回报率低、政府提供贴息或担保的政策性业务,鼓励商业银行积极介入,探索政策性业务商业化运作模式,提高政策性业务运作效率效益。尽量避免明确指定某一金融机构承担专项金融服务的做法。

  3.加大对金融服务乡村振兴的政策支持。

  通过差异化的财税、货币和监管政策支持,提高金融机构支持乡村振兴的自觉性主动性。

  (【基金】:2018年中国农村金融学会重点课题“金融服务乡村振兴战略研究——以农业银行服务‘三农’为例”(Z2018-A2)的研究成果之一。)

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