各类养老金的征缴、投资运营和使用状况

发稿时间:2012-09-10 00:00:00   来源:《改革内参·综合》2012年第6期   作者:中国社科院世界社保研究中心课题组

    目前,我国养老保险基金体系由社会基本养老保险基金、全国社会保障基金、企业年金基金和商业养老保险组成。2010年各项养老基金积累均达历史最好水平,覆盖范围也达历史最高水平,制度可持续性和支付能力得以较大提高,但由于制度设计和政策缺位等原因,仍然存在较多问题,面临严峻挑战。

  基本养老基金迅速膨胀,但喜忧参半,其中问题应引起高度重视

  1.城镇养老保险覆盖范围继续扩大,基金征缴收入稳步增长,但遵缴率逐年下降,“非正常退休”人数不断上升

  截至2010年底,全国参加城镇基本养老保险人数为25707万人。其中,企业部门参保人员为18527万人(比上年增加1505万人,增长8.8%),占全部参保人员的72%;机关事业单位参保人员为2073万人(比上年增加90万人,增长4.5%),占全部参保人员的8%;其他以个体身份参保人员为5107万人(比上年增加562万人,增长12.4%),占全部参保人员的20%。养老保险的制度赡养率为32.5%,即25707万参保人中,缴费职工19402万(比上年增加1659万人,增长9.4%),占全部参保人员的75%;离退休人员6305万人(比上年增加498万人,增长8.6%),占全部参保人员的25%。

  “十一五”期间,城镇基本养老保险覆盖面不断扩大,企业部门参保职工数量不断增加,2006-2010年的增长率分别是7.7%、8.5%、10.2%、7.5%和9.9%;企业离退休人数也持续增加,其增长率分别是5.8%、7.2%、7.1%、9.9%和8.7%。

  “十一五”期间,基本养老保险制度变化值得注意的倾向有两个:一是遵缴率(缴费人员占参保人员的比例)呈逐年下降趋势,历年分别是90.0%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%,其中,2009和2010年遵缴率下降幅度较大,一定程度上是金融危机期间困难企业数量增加所导致的。另一个倾向是,虽然“非正常退休”人数占当期新办理退休人数的比例呈直线下降趋势,但其绝对人数呈上升趋势:2006~2010年分别为22.3%(63万人)、20.5%(74万人)、20.1%(85万人)、15.6%(86万人)和12.5%(67万人)。很显然,遵缴率下降和“非正常退休”人数上升这两个倾向不利于养老基金的财务可持续性。

  2.养老基金财务可持续性极大提高,财务支付能力逐年提高,但养老基金总支出增速快于总收入,地区失衡现象非常严峻,财政补贴规模越来越大

  由于覆盖面不断扩大和财政补贴规模不断提高,“十一五”期间是基本养老基金增长率最快的历史时期,财务支付能力逐年提高,全国平均可支付月数从2006年的13.6个月提高到2010年的18.6个月;2006~2010年的征缴收入增长率分别为22.3%、25.3%、25.1%、19.8%和17.1%。

  2010年,基本养老保险基金(包括机关事业单位、企业和其他,下同)收支总规模达到23975亿元。其中,总收入13420亿元,总支出10555亿元,当年结余2865亿元,累计结余15365亿元。在总收入中,征缴收入11110亿元,财政补助1954亿元,利息收入274亿元,其他收入81亿元。在总支出中,企业部门基本养老保险基金支出9410亿元,占89.15%;事业单位和机关单位基本养老保险基金支出为1145亿元,占10.85%。

  2010年基金总支出比上年增加了1661亿元,增长率为18.68%,快于同期基金总收入增长速度(即16.79%);其中,企业部门基本养老保险基金支出增加了1523亿元,增长19.3%。企业部门支出增加的主要原因:一是养老金水平上调,月人均养老金比上年增加137元,月人均为1362元,由此养老金增支819亿元,占2010年养老金增支额的53.8%;二是离退休人数较上年底增加443万人,导致增支662亿元,占整个养老金增支额的43.5%。

  但是,各省情况存在很大差异性:如果剔除1954亿财政补贴,2010年企业部门基本养老保险基金当期征缴收入大于支出的省份有17个,结余仅为657亿元;收不抵支的省份(含兵团)有15个,缺口总计679亿元。总量收不抵支。

  出现地区间严重失衡的原因固然有地区经济发展水平不平衡等因素,但在覆盖面不断扩大的情况下仍出现如此失衡趋势,这不能不说明制度参数方面存在较大问题,潜在的财务风险已开始出现显性化的苗头,甚至到了难以离开财政补贴的程度。这种状况应引起决策者的高度重视。

  3.新农保试点顺利并发展迅速,但基金保值增值面临压力,地区发展存在差异性

  2009年9月国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,到2010年末全国参保人数迅速达1.03亿,其中领取待遇的人数为2863万人,大约占参保人数的27.85%;各地领取待遇人数占参保人数的比例不同,天津最高,为82.65%;北京最低,仅为10.53%。

  2010年新农保基金收入453亿元(其中个人缴费225亿元),基金支出为200亿元,基金累计结余为422.50亿元,积累较为可观。但新农保基金面临两个问题:一是由于投资体制落后,面对不断积累的基金余额,保值增值压力越来越大。二是从累计结余看,各地区失衡现象十分严峻。北京、江苏和山东的累计结余分别为57.22亿元、53.93亿元和52.66亿元,合计占全国累计结余的38.77%;天津的累计结余约36.42亿元;上海、河南、四川、河北的累计结余在20-30亿元之间;而西藏、宁夏、甘肃和海南的累计结余都不足1亿元。

  企业年金发展政策缺失严重,没有引起足够重视

  企业年金制度是构建多层次养老保障体系一个重要组成部分,可以补充城镇职工社会基本养老保险保障水平的相对不足,缩小与机关事业单位退休职工之间的待遇差距;重要的是,企业年金制度有助于优化企业薪酬体系,完善公司治理结构,吸引并留住人才,提高企业的凝聚力和竞争力。

  但是,中国企业年金并没有取得相应的地位和承担起应有的责任,其发展大大滞后于基本养老保险。例如,截至2011年上半年,中国实有企业1191.16万户,而在2010年底只有3.71万户企业建立了企业年金计划,只占企业总数的0.31%。

  总的来说,税收优惠政策激励不足、政策不配套和企业年金集合计划发展缓慢,是当前制约企业年金快速发展的最核心和最棘手的问题。例如,单位缴费的税优比例仅为5%,而职工个人的税优比例一直没有出台。特别是没有出台基于中小企业特点的特殊的优惠政策,极大地抑制了中小企业参加企业年金的积极性。应尽早推出针对参保中小企业及其职工的优惠措施,满足中小企业及其职工对企业年金的潜在需求。

  全国社保基金业绩优异,但总体规模较小

  作为应对老龄化的战略储备资产,截至2010年末,全国社会保障基金理事会管理的基金资产总额为8568.25亿元,其中全国社会保障基金的权益为7810.57亿元,社保基金会受托管理的个人账户基金权益566.36亿元。

  全国社保基金权益中,2000~2010年期间,财政性净拨入累计4437亿元,占56.81%;累计投资所得3373.57亿元,占43.19%,其中:投资收益2661.57亿元,基金公积736.67亿元,报表折算差额-24.67亿元。在财政性累计净拨入中,中央财政预算拨款累计1748.36亿元,占财政性累计净拨入的39.4%;国有股减持和转持累计1973.97亿元,占财政性累计净拨入的44.49%;彩票公益金收入731.16亿元,占财政性累计净拨入的16.48%。

  自2001年成立至2010年末,全国社会保障基金理事会取得了较好的投资收益,年均投资收益率9.17%,超过同期通货膨胀率(2.14%)7.03个百分点,较好地完成了基金保值增值的任务。

  国务院于2009年决定,在境内证券市场实施国有股转持,即股权分置改革新老划断后,凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司,除国务院另有规定的,均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%,将公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。比较规范的国有股转持机制已经建立,转持工作顺利。国有股转持为全国社会保障基金开辟了一条稳定的融资渠道,预计以后每年可以筹集资金约200~300亿元。

  商业养老保险作用日益重要,但政策仍需不断完善

  商业养老保险也是我国社会养老保障体系的重要组成部分。在基本养老保险层面,商业保险为社会保险提供精算技术和管理支持,能够提高效率,减轻政府财政压力;在企业补充养老保险层面,商业保险为养老金计划的发起、运营、给付提供全程服务;在个人储蓄性养老保险层面,商业保险提供多样化产品,弥补社会保险保障的不足,丰富和完善养老保障体系。

  展望未来,商业养老保险大有可为,政策需要不断完善。一是团体养老保险的税收优惠政策。团体养老保险将受托、账户管理和投资管理集中于养老保险公司或寿险公司一身,能够降低管理成本,并且根据协议保险公司可承担部分投资风险,实现投资风险在企业、保险公司和职工之间的合理分担。积极发展团险,能丰富养老保险第二支柱,满足不同企业、职工的养老需求。二是个人税收递延型养老保险应有所突破。通过缴费时缓征所得税的激励手段,鼓励个人购买养老保险,并对领取条件进行严格限制,以确保养老资金的积累,这已是国际上较为通行的做法。开展个人税收递延型养老保险对于我国应对人口老龄化具有重要意义。■