左学金:社保制度改革的中庸之道

发稿时间:2012-09-05 00:00:00   来源:财新《中国改革》 2012年第9期   作者:左学金

  社会保障制度的改革设计,不是社会保障的成本越低越好,也不是保障水平越高越好,而是要在两个极端之间做出适当的平衡

  近年来,中国社会保障体制建设和改革取得了新的成就。各级财政对社会保障体制的投入增加,一些新的社会保障计划出台,社会保障的覆盖面不断扩大,各地探索对社会保障机制体制改革的试点并取得一些新的经验。

  五大问题

  但是,从社会保障体制的公平性、效率和可持续性来看,还存在一些需要进一步改革的重大问题,归纳如下:

  ——城镇职工(现在要求农民工加入)的社会保障成本过高,可持续性较差。例如,城镇基本养老保险,一般占工资总额的28%(企业缴纳20%,个人缴纳8%),医疗保险一般占工资总额的8%(6%+2%)或更高一些,其他工伤、失业、生育保险的缴费率合计约为3%-4%。有些城市还有住房公积金,缴费率可高达14%(7%+7%)。过高的缴费率门槛往往将城镇低收入就业群体(如城镇非正规就业人员和进城农民工)排除在外。

  将这些群体尤其是农民工群体排除在外,往往人为地降低了城镇基本社会保险(如养老保险和医疗保险)基金缴费职工与退休人员的比率即“支持率”,增加了社会保险基金的财务困难。这些问题,与城镇基本养老保险过低的法定退休年龄和较短的缴费年限要求结合在一起,进一步加大了城镇基本养老保险基金的困难。

  根据人力资源和社会保障部部长尹蔚民在今年“两会”期间披露的信息,中国企业职工养老金2011年收入大约为1.3万亿元,支出约为1.2万亿元,略有结余。2011年,财政对职工养老金的补助大约为1800多亿元,如果扣除财政补助,有13个省有缺口,不过,加上财政补助全部都是收大于支出。

  但是,这里有两个问题,一是个人账户空账的规模在继续扩大。2011年的缴费收入(不计财政补助)大约为1.1万亿元,其中,约28%(8/28)应为个人账户缴费,按此比例估算,应有约3000亿元应该在职职工个人账户缴费,这些在职职工的个人账户缴费应该用于积累而非养老金发放,而实际上我们仅结余1000亿元。这说明从全国整体来看,个人账户空账的规模在继续扩大。二是目前中国人口中65岁及以上的老年人仅占总人口的9%左右,已有13个省的养老基金收不抵支,未来中国人口老龄化进程将不断加快,本世纪中叶后可达30%甚至更高,这将使中国养老保险基金的可持续性面临严峻挑战。

  一个反映劳动年龄人口养老负担的重要指标是“潜在支持比”(PotentialSupportRatio),即劳动年龄人口与老年人口的比率。伴随人口老龄化进程,人口的潜在支持比会不断下降。根据历次普查数据计算,中国人口的潜在支持比已从1982年普查的12.53降为2010年普查的8.40,下降了近三分之一。未来潜在支持比的下降将更加严重。根据联合国关于中国人口的“中方案”预测,2050年中国潜在支持比将降至2.38,2080年降至1.83。

  ——部分群体的社会保障从无到有,但是,保障水平仍然较低。如中国新型农村养老保险制度,根据目前该制度的基本框架,新型农村社会养老保险的资金由个人(家庭)、集体、政府共同筹集。农村养老保险的基础养老金部分,由政府对符合领取条件的参保人全额支付。目前,中央确定的基础养老金补助标准为每人每月55元。地方政府可适当加发基础养老金,由地方政府支出。个人账户通过农村居民个人(家庭)缴费(目前可在每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次选择,各地具体规定有所不同),地方政府对参保人的缴费补贴(不少于每人每年30元),全部记入个人账户。

  个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。中西部地区大多数农村居民选择每年向个人账户缴费100元,如果不计利率收入(这里权且不去考虑实际负利率的风险),缴费40年总数累计仅为4000元,如果按照目前的计发标准(个人账户全部储存额除以139),每月仅能提供不足30元的个人账户养老金。所以,对于农村老人的养老需要来说,这可能只是杯水车薪。

  ——从整体来看,社会保障制度的公平性还存在问题。如参保企业(从工资总额以外、劳动力成本以内)和职工(从自己的工资收入中)缴纳费率较高的社会保险费,而大多数地方的公务员/事业单位从业人员个人不缴费,但他们退休后可享受比企业退休人员丰厚得多的养老金待遇。这种情况引发了公众对养老保险双轨制的怀疑和不滿。

  这样,中国社会保障制度事实上将就业人群划分为“社保保障待遇好的单位/工作”和“社保保障待遇差的单位/工作”,这两种不同社会保障待遇的单位或工作之间的流动性很低。一个农民工在企业里很难提拔为干部,如果不是不可能的话。这些差别没有在工资统计中充分反映出来,却无疑是影响就业的一个重要因素。不少大学毕业生就业意愿调查都发现,我国大学毕业生大多数愿意到机关、事业单位或国有、外资大企业工作,只有非常少的人愿意到民营企业工作或自己创业,以致目前出现了农民工就业容易而大学生就业难的费解现象。

  实际上,发生这种情况的一个重要原因,是社会保障待遇的差别。对于农民工来说,他们一般没有太多选择,只能到社会保障待遇差的单位工作,所以,他们找工作相对容易;而对于大学生来说,他们努力进入社会保障待遇好的单位工作,所以,他们的选择余地相对较少,就业难度也相应提高。如果没有不同单位和工作的社会保障待遇分割,大学毕业生就业选择的空间就会大得多,他们的就业问题的解决就会相对容易一些。

  ——社会保障的统筹层次低,社会保障制度的人群分割和地区分割,阻碍了劳动力流动的社会流动和空间流动,阻碍了全国统一的劳动力市场的形成。

  目前中国社会保障的统筹层次较低,一般在地市级统筹,甚至还在县级算账,所以,当劳动力(尤其是农民工)跨地区流动时,他们缴纳的统筹部分很难携带。虽然政府出台了一些城镇基本社会保险转移接续办法,但是,具体操作的难度很大,劳动力跨地区流动时往往会造成社会保障缴费(统筹部分)的损失。

  尽管中国劳动合同法和社会保险法已先后生效,从实际实施的情况来看,目前农民工与所在单位签订无固定期限劳动合同,成为单位正式职工的案例还较少见。其中的一个障碍,就是社会保障待遇的差别。2011年7月1日后中国实施社会保险法,要求农民工加入城镇职工基本社会保险。但是,根据人社部的公报,2011年年底,参加城镇基本养老保险的农民工人数为4140万人,比上年末仅增加856万人。以农民工总量为2.5亿粗略估算,参加城镇基本养老保险的农民工人数不足农民工的六分之一。

  ——目前的社会保障体制没有为个人和市场发挥作用留出足够的空间。在现有的体制下,政府不但管统筹账户,也管个人账户,由于基本保险的缴费率过高,商业保险的发展空间很小,“多层次”的社会保障体制难以发育。到目前为止,只有少数收益丰厚的企业,多为垄断行业(如金融、能源、电信等)的企业能参加企业年金,参加企业年金的职工人数为1577万人,仅占参保职工21565万人的7.3%,显然与建设多层次社会保险体系的要求还有很大距离。

  改革之道

  显然,中国社会保障制度今后还要进一步改革,还要进一步提高社会保障体制的公平性、效率和可持续性。但是,社会各界对社会保障体制如何改革的问题却远未形成共识,甚至争论不断。

  三年多以前,中国制定医改意见和医改方案时,全国上下就有很多不同意见的争论;最近讨论城镇基本养老保险延长退休年龄时,又发生了激烈争论。在网络时代,更使这些争论的参与空前广泛。要深化社会保障体制的改革,首先要考虑深化改革应该遵循哪些原则。

  社会保障制度的设计,应该考虑以下原则:

  首先,政府的社会保障制度要切实遵循“保基本,广覆盖”的原则,避免社会保障的成本/待遇过低或过高。

  社会保障水平过低甚至缺失的极端情况是不可取的。在发达国家工业化进程的早期阶段,在目前世界上一些低收入的发展中国家中,在改革开放后的一段时间内中国大部分农村地区与农民工当中,都发生过这种情况。由于缺少社会保障的有效保护,劳动者将无力应对重大疾病和突发事故,一旦发生这种情况,相关劳动者和他们的家庭将处于困境。这种情况是任何一个现代文明社会(更不用说社会主义社会了)都不愿看到的。

  社会保障缴费(成本)和待遇过高的极端情况也是不可取的。因为这种情况往往难以为继,甚至造成国家的金融和财政危机。今天,部分南欧国家经历的危机,为我们敲响了警钟。社会保障的资金不是政府生产出来的,更不是天上掉下来的,归根到底是政府通过收取企业和劳动人口缴纳的税费来筹集的。如果企业和劳动人口的社会保障负担过重,社会保障的财务长期可持续性就会发生问题。最近,我在意大利参加关于“产业政策新思路”的研讨会,有人在发言中提出“社会模式”(SocialModel)的问题,认为南部欧洲经济问题的一个症结,是不利于经济增长的社会模式,表现为刚性劳动力市场和超出财政负担能力的社会福利。当然,中国从总体上来看,距离福利国家还很遥远,不过,欧洲南部国家发生的金融财政危机,应该作为中国社会保障改革的前车之鉴。

  所以,社会保障制度的改革设计,不是社会保障的成本越低越好,也不是保障水平越高越好,而是要在两个极端之间做出适当的平衡。这在很大程度上与中国儒家倡导的“中庸之道”相合,也与一些发达国家社会保障制度设计的理念和实践相吻合。

  如果按照国际比较来看,中国企业基本保险的缴费率显然偏高。只有降低城镇职工社会保险的强制缴费率,才能使低收入群体包括农民工和他们的家属、城镇非正规就业人员都参加进来。此外,原来未参加城镇基本社会保障体制的公务员和事业单位职工也应该参加进来。降低强制缴费率,不但有利于扩大社会保险的覆盖率,还有利于尽快提高统筹层次,实行养老保险的全国统筹和医疗保险的省级统筹。改革的一个重要目标,是建立基本水平的覆盖全体劳动者和他们的家属的,可负担的和可持续的社会保障体制。在养老保险计划中是如此,在医疗保险计划中也是如此。

  第二,在政府提供最基本保障的同时,重视发挥企业和个人的积极性。

  社会保险体制深化改革的设计,要为企业和职工个人参加基本保障以外的自愿保险留出足够的空间,要在政府发挥作用的同时允许市场机制在社会保障领域发挥应有的作用。这方面可考虑采取更多深化改革的措施。例如,将个人账户从地方政府管理中剥离出来,与企业年金合并,由专业化的基金管理公司管理,允许企业年金对管理资产进行多元化的投资组合,提高投资回报率。

  参保职工对个人账户的缴费率以及管理公司有更多的选择权。在这方面,美国强大的私人养老金机构以及美国如401K等相关立法值得我们认真研究借鉴。在医疗保障领域,政府可重点办好城乡社区(社区卫生服务中心和乡镇卫生院)和区/县级医院,把这些医院办成真正的廉价医院,与此同时,三级医院可由各类社会保险购买服务,适当放开三级医院的市场准入,鼓励三级医院间就服务价格和质量展开公平竞争。

  第三,帮助需要帮助的人。社会保险主要是针对有缴费能力的人设计的,所以,社会保障制度还要能帮助那些由于特殊情况无力缴费而需要帮助的人。由于中国家庭规模的不断缩小,以及农村中青年人口从农村向城市、从中西部地区向东部沿海地区的迁移,未来中西部农村地区的老年保障问题(尤其是长期护理问题)将变得日益突出,这些问题需要通过完善农村的社会保障体制、加强民政救济投入和发挥非政府组织的作用等多渠道地加以解决。目前,中国有约100多万失去独生子女(“失独”)家庭,且每年增加7万多户,这些家庭面临一些特殊的养老问题,需要政府和社会给予更多的关注和帮助。

  第四,重视平稳过渡。由于中国社会保障体制已经初步建立,今后的任何改革都是在现有的基础上推进的,都需要从现有的制度向改革后制度过渡。所以,任何改革都应该认真考虑如何过渡的问题。中国过去的改革比较重视“帕累托改良”,即改革使一部分人受益的同时,不使其他人受损。这应该是中国今后深化社会保障制度改革的另一个重要原则。■

  作者为上海社会科学院经济所所长、研究员